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建设工程消防审验问题与思考

为深入贯彻执行党中央关于深化党和国家机构改革相关

精神，2019年建设工程消防设计审查验收备案（下称“消防

审验”）工作划转至住房和城乡建设行政主管部门。通过几

年实践，初步形成较为完善的消防审验制度，进一步强化建

设、设计、审图、施工、监理及技术服务责任单位的主体责

任，明确消防施工质量管理内容，加强工程质量行为和工程

实体质量的监督，极大地降低建筑消防隐患，积极推进行政

服务改革、精简办事流程，构建良好营商环境。但由于建设

工程消防审验专业性过强，专业较广，仍存在许多问题有待

探索。

一、进一步优化特殊建设工程消防设计行政审批制度

建设工程分为特殊建设工程和一般建设工程。根据《消

防法》，特殊建设工程实行消防审验制度。为有效推进消防

审验工作，部分地区行政主管部门依据相关地区行政审批管

理办法，结合消防设计审查缺乏专业人才的客观实际，以第

三方施工图审查单位消防设计审查结论作为行政许可技术审

查依据，由实体性审查转变为程序性审查。这大大提高行政

效率，有助于项目建设快速有效推动。但通过对施工图审查

结论调查发现：第三方施工图审查存在定性不准、漏审、错

审等问题。2021年，成都市住房和城乡建设局开展全市建设

工程消防审验工作专项检查，其中审图环节问题高发，问题

占比高达60%。根据《消防法》第十一条：“住房和城乡建

设主管部门依法对审查的结果负责。”即行政审批单位无论

是程序审查或还是实体性审查均要承担消防设计审查结果的

法律责任，导致了岗位责任的产生。笔者认为，岗位责任属

制度性问题，应予避免。一方面，建设行政主管部门应加强

设计和施工图审查环节的管理，确保工程质量行为符合国家

要求。行政部门应采取提高年度抽检比例，加大处置强度的

方式，发现一处，处置一处，警示一片，杜绝违规设计、审

图乱象发生，将技术工作重心前移至初始阶段；另一方面，

鉴于县级行政主管部门技术审查能力多薄弱，建议有条件的

市、州成立消防专项审查中心负责辖区内的审查工作，其技

术意见作为县级行政审批部门审批依据。第三，随着服务型

政府改革不断深入，行政部门技术审查工作将被专业单位逐

步取代。根据《建筑法》《建设工程消防设计审查验收暂行

规定》（住建部令第51号），建设项目质量安全由建设、

设计、审图、技术服务单位承担主体责任，按照简政放权的

工作要求，部分地区可先行尝试取消特殊建设工程消防设计

审查工作，企业以审查合格施工图作为申请办理建筑工程施

工许可证依据之一，不再提供《特殊建设工程消防设计审查

意见书》。行政审批部门开展消防验收时应将第三方审图意

见作为验收的依据。

二、既有建筑改造消防审验试点工作经验做法有待全面

推广

我国城镇发展历史悠久，早期城镇以聚落为基础逐步发

展起来。新中国成立后已经历3个发展阶段，1949年—1979

年为探索发展阶段，1980年—2011年为快速发展阶段，

2012年以后为提质发展阶段。2000年以前，因经济水平不

同，建设能力不同及技术标准不同等原因，既有建筑、城镇

老旧小区建筑质量等存在异质性，但总体设施落后，生活环

境差，呈现出功能性衰退，其公共设施、公共安全、生态环

境已不满足人民群众美好生活需要，更不符合城镇高质量发

展的客观要求。2015年，国务院办公厅下发了《关于全面推

进城镇老旧小区改造工作指导意见》，各省市老旧小区，既

有建筑改造工作陆续开展。结合城市更新、建设方式转型的

工作要求和满足城市功能需求，各地相继推进城市十五分钟

生活圈、十分钟生圈、五分钟生活圈的建设，有效提升群众

的生活质量，重新焕发老旧小区的生机活力。但改造过程中

受限于建筑结构、间距、文化遗存、地方风貌等客观条件，

无法完全执行现行国家消防技术标准，制约城镇老旧小区改

造及城市更新工作的推进。为此，各地开展既有建筑改造利

用消防设计审查验收试点工作，以不低于原消防技术标准，

充分执行现行标准为原则，从总平面布局、建筑构造、救援

设施、消防设施、用电安全等方面进行探索，形成老旧小区

改造、既有建筑活化利用典型消防问题处置技术及政策指导

意见，有利于城市更新深入推进，有利于创建良好的人居环

境，是“以人为本”核心价值观的充分体现。试点工作经验

和做法应全面推广。一是扩大适用范围。经调查，部分省市

在编制试点工作经验、做法、指南时，对适用范围做出明确

规定。如在符合专项改造规划或年度计划的老旧小区才能适

用。我国地域经济水平差异较大，发展中地区较多，纳入专

项改造规划或年