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我国地方政府专项债券的风险分析及对策

目录：

一、地方政府专项债券的现状

二、地方政府专项债券的经济作用

三、地方政府专项债券的风险分析

四、提升地方政府专项债券的积极效用和降低风险的对策建议

1

地方政府专项债券的现状

、

（一）地方政府专项债券的概念

地方政府专项债券是指省级地方政府发行的（省级政府包括国

务院批准的省、自治区、直辖市）为了有一定收益的公益性项目而

约定一定的期限并在期限内以项目对应的政府性基金或专项收入为

偿债来源进行还本付息的债券。新预算法的实施为地方政府的举债

权从法律上赋予了肯定地位，使得地方政府发行债券成为可能，为

地方政府专项债券的出现奠定基础。随后地方政府专项债券作为地

方政府投融资的重要工具得到了迅速发展，专项债券的应用场景大

幅增加，涉及资金规模不断扩大。

区别于同属于地方政府债券的地方政府一般债券，地方政府专

项债券（简称专项债券）的资金用途有特定用途，需要与具体的项

目相挂钩。地方政府专项债券纳入地方财政的政府性基金预算管理，

而地方政府一般债券则纳入一般公共预算进行管理，同为地方政府

债券二者在预算管理上有明显不同。

地方政府专项债券的发行主体只能是省级政府，少数经过省级

政府批准的计划单列市政府可以自办债券发行，除此之外其他地方

政府或其附属部门无权举债。各地方政府使用专项债券的水平不尽

相同，受各地综合情况影响，不同地区的经济发展程度不同、政策

传导影响力不同，专项债券的实际使用效率随之有地域差别分化。

地方政府专项债券的期限原则上可从一年期覆盖到十年期，实际短

期债券发行不多。地方政府专项债券的发行额度在年初由财政部核

定，依据各地实际情况实施差异化管理。

专项债券具有公益性和收益性特征以及自发自还的特点，属于

地方政府债务发展过程中的一个重要转变标志。地方政府专项债券

作为地方政府债券中的一种重要分类，其设计初衷涵盖了规范化地

方政府债务管理，自收自支的专项债券的出现与应用在管理地方政

府债务、化解债务风险的研究进程中具有重要意义。专项债券在发

行初期仅有普通专项债这一品种，其未与项目挂钩，采取了公开发

行或动向置换等多种方式、发行利率与一般专项债券的利率无显著

差别。经过探索，特别是2017年开始项目专项债券入场并逐渐得到

较多发展，专项债券逐渐显现出区别于地方政府一般债券的特点（韩

文琰、田静，2020）。我国中央政府对各地方政府发行专项债券一

般不担当债务援助责任，发行的地方专项债券具有不可赎回性，地

方政府的专项债券由地方政府全额负担不再由中央政府进行兜底，

专项债券的营收或债务全部由地方政府自行负责。

专项债券的交易规模近年来得到了迅速增长，大规模专项债券

的流动性显著提升，大宗交易的银行、基金等金融机构对专项债券

的投资增加，地方政府专项债券的影响力逐渐增强。为保证地方政

府推行的专项债券市场流动性，我国通过税收优惠鼓励企业与个人

持有专项债券，对由持有专项债券取得的利息收入免征所得税。

（二）地方政府专项债券的现状

图12015-2021年全国地方政府专项债券发行情况

近年来已发行的地方政府专项债券的资金用途与国务院的决定

要求基本相符，专项债券的投资重点突出，各地方政府积极运用专

项债券融资支持重要领域发展支持关键项目进行，有效地响应中央

政策的引导，支持国家重点领域发展，合理维护了重点项目的资金

需求及正常运转。地方政府对专项债券融资规模的调控与收益情况

的衡量愈发严格，对专项债券发行期限与相关投资项目的建设运营

期限的匹配性的关注逐渐提升（潜力、冯雯静，2020）。进行专项

债券的投资收益分析时注重考虑专项债券生命周期内所有项目的总

和收益能够覆盖对应总投资成本，新增专项债券的项目收益支撑其

还本付息的能力得到保障，与项目对应的专项债券期限基本照顾到

各类型项目的运转工作持续年限。地方政府重视专项债券的偿付风

险防控，持续关注对专项债券收益性的保证落实情况，谨防地方财

政风险。

随着地方政府专项债券的发展，对专项债券的信息建设水平的

认识逐渐拓展，对加强信息透明度、强化债券管理发挥了一定作用，

对更好建设地方政府专项债券做出了明确的政策支持和大力推进。

2

地方政府专项债券的经济作用

、

（一）专项债券是财政部门的有效工具

地方政府专项债券是政府财政部门发挥作用的重要手段之一。

利用专项债券依托于重大项目这一特点，地方政府进行中长期