城市更新业务模式和投融资模式(内附案例).pdf

近年来，城市更新在各地广泛开展，成为提升城镇化发展水平的

重要举措。本文梳理了城市更新的相关概念、业务模式和投融资

模式，并分析城市更新业务对城投公司的影响，以供参考。

一、什么是城市更新？

1.城市更新的含义与相关政策

城市更新概念首次提出2019年12月的中央经济工作会议：“要

加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造

提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房。

2021年3月，城市更新写入2021年政府工作报告和“十四五”

规划文件之中，进一步上升为国家层面战略，并后续出台了一系

统配套政策，推动城市更新在全国范围内开展。

根据2021年4月的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任

务》、2021年8月的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建

问题的通知》等文件，城市更新主要是在老城区推进以老旧小区、

老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造，是一种分类

审慎处置既有建筑，小规模、渐进式地有机更新和微改造，意在

加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。

城市更新正在以点到面，逐步在全国铺开。地方层面关于城市更

新的实践已经开展20多年，目前城市更新做得比较成熟的主要是

广州、深圳、上海几座城市，已经形成其独有的模式并建立了完

善的法规体系。自2021年城市更新战略上升到国家层面开始，全

国各地都在积极响应并加强立法与政策完善，截至到2022年3

月29日，据不完全统计，全国共有20多个省市出台了相应政策。

2.几个概念：棚改、老旧小区改造与城市更新

在过去数十年中，我国曾经多次推行过针对老城镇升级，改善城

市面貌和居住条件的更新活动，比如棚户区改造和老旧小区改造，

这些活动与现在的城市更新有相近的内容，但也存在一定差异。

棚户区改造（棚改）主要针对于城镇中历史遗留的集中成片危旧

住房、破房烂院，这些旧村旧城公共设施无法配套，消防出行、

生产生活存在明显公共安全隐患，棚改包含城市棚户区改造、城

中村改造、在城市棚户区改造范围内的国有工矿棚户区等，强调

拆除重建。以深圳为例，棚改的对象主要是“使用年限在20年以

上、存在住房质量安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善

的老旧住宅区”。实施模式方面，棚改主要以“政府主导+国企实

施”模式开展。

老旧小区改造（旧改）的实施范围主要是建成年代较早、失养失

修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造

意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼），主要是对老旧小区基础

设施进行修缮提质、更新改造并按需配套公共服务设施，如水电、

路、气、信、生活垃圾分类等设施。

老旧小区改造以保留和改造为主，一般不涉及拆除原有建筑物及

设施，不搬迁原住居民，不涉及土地一级开发和二级开发，也不

改变建筑物使用功能和土地权属。实施模式方面，老旧小区改造

通常采取“政府引导、市场运作、公众参与”模式，由政府与居

民、社会力量合理共担。

而城市更新的内涵更为广泛，其涵盖了旧改、棚改，且进一步扩

展到城市结构、功能体系及产业结构的更新与升级等多方面的内

容。城市更新实施范围不仅限于对棚户区、老旧小区等住宅建筑，

更是进一步延伸到了旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及

旧屋村等各种城市建成区。城市更新通过拆除、保留、改造并举

的方式，实现城市空间结构的重新布局，土地资源的重新开发，

经济利益的重新分配和区域功能的重新塑造。

但城市更新并非“大拆大建”。根据《住房和城乡建设部关于在

实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，原则上城市更

新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积

的20%，拆建比不应大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%。

此外，城市更新通常是以政府主导、市场主导或者多元合作等模

式实施。

总体而言，城市更新的方式更为多元，一般包括拆除重建、改建

和综合整治，三种方式的更新强度各有不同，并且这些方式可以

综合运用到一个项目当中去。具体来看，拆除重建即大面积的拆

除或全部拆除；改建则基本保留区域内原有建筑，对原有建筑进

行更新改造，可以在不全部拆除的前提下局部拆除或加建；综合

整治主要通过辅助性设施加建、功能改变、局部拆建等方式的进

行更新，通过微改造的绣花功夫，增加城中村内必要的公共空间

与配套设施，提升空间品质，改善人居环境，加强房保

障。

3.城市更新试点情况

为了解决我国城市发展进入城市更新重要时期所面临的突出问题

和短板，严格落实城市更新底线要求，转变城市开发建设方式，

2021年11月4日，住房和城乡建设部办公厅发布《关于开