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农村养老保险制度变迁历程

从时间上看，我国农村养老保险制度的变迁经历了三个

阶段，一是1987-1999年实行的以农民单方缴费为主的县级

农村社会养老保险(以下简称“老农保”)阶段;二是20XX年

开始试点的新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)阶

段，三是20XX年2月开始推进的将新农保与城镇居民社会

养老保险合并，构建城乡居民社会养老保险制度的工作。

改革开放以及家庭联产责任承包制实施之后，随着农村

集体经济的没落，集体分配和五保户供养制度逐渐失去经济;

而劳动力流动、农村家庭规模小型化等问题的出现，也导致

家庭养老这一农村主要养老模式的地位开始松动。很长一段

时间内，养老保险制度是农村工作中的一个空白。在这种情

形下，地方政府开始了对农村养老保障制度的自主探索。20

世纪80年代初，上海嘉定县就开始了社区养老实验。民政

部也于1987年在经济较发达的地区开展了农村社会养老保

险的试点工作。

直到1992年，民政部才在前期试点经验的基础上，出

台了我国历史上第一个农村社会养老保险方案——《县级农

村社会养老保险基本方案(试行)》(老农保制度)。该方案对

农村养老保险的规定为：资金筹集坚持以个人交纳为主，集

体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。个人交纳要占一定

比例;集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付;国

家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以

税前列支体现。缴费标准设多档次，月交费标准设2、4、6、

8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供不同的地区以

及乡镇、村、企业和投保人选择。

然而这一制度在推广时并不顺利。例如内蒙古的“老农

保”工作从1992年开始试点，1996年全面推开，至1998年

末总共不到100万人参保，只占农牧民总数的7%。吉林省在

1999年即开始出现了新增参保人数下降，退保人数逐渐增

多，农村养老保险呈现全面萎缩状态。由于老农保参保率越

来越低，国务院于1999年7月指出目前我国农村尚不具备

普遍实行社会养老保险的条件，决定对己有的业务实行清理

整顿，停止接受新业务，农村社会养老保险制度被叫停。

为什么试点期的的成功不能有效推广到全国呢?学者分

析认为有以下几个原因：(1)中国农民具有明显的务实性和

经验特征，受传统文化和守旧思想的影响，他们很难认识到

为老年期进行储蓄的必要性。(2)老农保低下的保障水平对

农民缺乏激励性。随着经济发展通货膨胀是种常态，2-20元

的等差缴费档次长期来看，无法使得农民对未来有良好的养

老保障水平的预期。(3)农民负担过重。我国农村居民的收

入1985年只有人均元，1990也仅有元，而老农保正式实施

的时间段里，农民人均三项负担性(学杂费支出、医疗费支

出和各种税费支出)支出额占上年人均纯收入的比例均高达

11%。在这种情形下，农民显然无暇顾及对未来的养老进行

投资。

1999年国务院叫停老农保后，我国农村正式的养老保险

制度安排又重新进入了空白期。然而，我国农村老龄化程度

在不可阻挡的上涨，计划生育政策的实施又使得农村传统的

养儿防老的家庭养老模式受到严重影响，同时，随着市场经

济改革的深化，城乡差距越来越大，这些因素都逼迫中央政

府重视农村的养老问题。此外，20XX年前后爆发的金融危机

也是新农保制度出台的重要外部因素。在金融危机的冲击

下，国外市场走软，而我国国内消费水平早在金融危机前久

陷入了低迷状态，其中城乡收入差异巨大、农村居民收入太

低、消费能力不足是制约我国国内市场消费能力不足的根本

性原因。因此，提高农村居民的收入和社会福利，既可以缩

小城乡差距，促进社会和谐，又能产生大量内需，刺激经济，

堪称一举多得。

因此，20XX年9月1日，国务院发布《国务院关于开展

新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定20XX年在

全国选择10%的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险

(以下简称“新农保”)试点，以后每年增选10%的县市试行，

至2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，并明确

了各级财政对新农保的补助政策。新农保与老农保相比，最

大的变化是明确了政府对农民养老的财政责任。新农保方案

提出：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，

其中个人缴费分为100，200，300，400，500元五个档次，

地方政府对农民参保补助不少于每人30