新型城镇化下一级土地市场的开发.pdf

01土地一级开发的模式

一、政府主导模式

该模式下，土地储备机构全权负责土地一级开发，每一个环节都由土

地储备机构或政府的平台公司进行实施，开发建设后将熟地交由国土

资源主管部门，再面向市场以“招拍挂”方式公开出让。

二、政府主导的市场化模式

该种模式是在政府作为土地储备的主体下，通过竞争性选择，把土地

一级开发的相关业务交由社会力量实施，社会力量扮演承接主体或供

应商的角色，一级开发完成后由国土部门进行招拍挂在二级市场进行

交易，最终形成政府主导、市场运作、企业参与的良性机制。企业在

一级开发过程中，负责从资金筹措到基础设施建设的全过程，政府能

有效利用市场资源，减轻政府资金和管理上的压力。

三、PPP模式

土地一级开发采用PPP模式是目前国家和社会资本在探索的一种全

新的合作思路。发改委[2014]27号文和财政部财金[2014]76号文都

对PPP模式作出了全面解释：政府为增强公共产品和服务供给能力、

提高供给效率，通过特许经营权、购买服务、股权合作等方式，与社

会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

可以发现，土地一级开发中的征地拆迁安置服务和基础设施、公建配

套的建设都具备公共产品或服务特性，而传统的土地一级开发中，通

过竞争性方式利用社会力量去承接相应业务等这些特点与PPP模式

存在高度相似性。

所以笔者认为PPP模式是土地一级开发的未来趋势。需要注意的是，

在采用PPP模式时的项目合规性问题，现行规范下，单独的土地一级

开发是不能作为PPP项目实施的，仅有征地拆迁和基础设施建设等内

容而无运营的一级开发，本质还是BT。这与政府想构建的政企长期

合作关系相背离，经过查阅最新的进入财政部PPP项目库的国家级示

范项目后，笔者认为目前土地一级开发项目采用PPP模式主要集中在

两类：

第一类是传统土地一级开发模式加后期运维服务。

即企业不仅要完成土地平整、基础设施及公共设施的建设工作，更重

要的是对道路管廊等基础设施进行运营维护，对医院、学校、文化等

公共设施进行经营管理。由于PPP的合作期限为十年以上，所以想采

用PPP模式来进行土地一级开发就必须加入运营服务等内容。这类

PPP项目前景并不明朗，其有盈利能力有限且投资回收期长等弊端。

第二类是广义土地一级开发。

即产城融合理念下的区域综合开发或特色小镇项目。这类土地一级开

发PPP项目是从顶层设计、横向打造、竖向打造、产业运营四个方面

入手，不仅要负责第一类PPP项目的全部内容，还要进行产业研究、

园区品牌塑造、招商服务、企业发展服务等内容。本质就是为政府提

供区域开发的一揽子解决方案，产业导入是其中的重点，土地一级开

发作为载体为后续区域综合开发做好准备，最终区域各方面得到本质

提升，政府也获取了土地增值收益和税收收益，城乡二元化问题得到

解决，这与目前国家大力推广的新型城镇化建设是完美契合的。

上海重固镇项目产业图示

02新型城镇化项目土地一级开发模式的选择

新型城镇化项目有别于传统土地开发项目，如何选择与之相契合的一

级开发模式值得我们进行探究。从宏观调控角度看，一方面，主导模

式和实施效率阻碍新型城镇化土地开发；另一方面，传统模式对土地

一级开发造成的财政压力和实施难度较大。而企业参与模式，相对政

府主导模式有其积极意义，但是也面临土地控制力较低的问题。所以，

在国家大力推进新型城镇化的新局面下，要促进我国土地一级开发事

业的发展，就必须在此基础上探索出一种新的模式——PPP模式，以

适应未来土地市场发展的需要。

重固镇新型城镇化项目是上海市首个落地实施的大型片区综合开发

类项目，已入选国家发改委项目示范库、财政部项目库、

PPPPPPPPP

第三批国家新型城镇化建设综合试点和国家重大市政工程领域

PPP

创新重点项目。合作内容包括优化城市布局、产业升级、基础设施、

农村生态环境、现代农业及乡村风貌提升等。

土地一级开发PPP模式可以实现对原有传统模式的有效提升，相对于

传统土地一级开发模式，具备以下三点优势：

（1）解决一级开发中融资渠道的问题

从我国城市土地开发的发展历程来看，土地一级开发对于资金需求巨

大，一直以来都困扰了这项工作的开展，各地政府为了解决这个问题，

纷纷成立地方政府融资平台进行融资。但是随着土