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公文体系是什么

公文体系是什么？国家公文体系，应该说是一个历史的概念。

不同的历史时期因其不同的社会政治结构和制度而产生和形成不同

的公文体系。尽管如此，这一概念的基本内涵仍是较为确定的。就我

国现阶段国家公文体系来说，它是指党和国家机关在公务活动中形成

并使用的各个内容种类的公文所构成的整体，是国家管理活动中用以

决策、计划、组织、控制的文字工具的总和。一个国家的全部公文构

成国家的公文体系，它反映着国家机关体系即国家机构的状况；每一

国家机关的公文又构成一个子系统，公文子系统的总和构成国家公文

体系。

我国现阶段国家公文体系的产生和运作，是由我国现行政治制

度和结构的要素所决定并受其制约的，在改革开放的条件下，它服务

于中国特色社会主义的现代化建设。

现阶段国家公文体系的构成

在中国古代，公文便有了朝廷公文和官府公文两个基本的大型

系统之分。其中，帝王告臣属的诏令类和臣民对君主敷奏谏说的奏疏

类所构成的系统占有重要的地位和作用。另一个系统，也即官僚和官

府之间来往的公文，受着朝廷公文的决定和制约，居于从属地位。

我国现阶段国家公文体系的内容构成系统是怎样的呢？我国现

阶段国家公文体系，包括党的公文、政府公文、司法公文和法规公文

等子系统。党政公文是国家公文体系中两个基本的大型公文系统。

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要对现阶段国家公文体系的构成作出正确而科学的系统划分，

应首先明确我国政治体制的基本构成和政治制度。改革开放以来，我

国在政治体制上实现了“党政分开”的重要改革步骤。所谓“政”，

准确全面的理解当然应是指：

①国家最高权力机关和地方各级人民代表大会及其常务委员

会；

②国家最高行政机关和各级行政机关；

③中央和地方各级司法机关；

④中央和地方各级检察机关。

受我国政治体制的决定和制约，并作为为之服务的工具，国家

公文体系主要由以下四个基本的大型系统构成：

①党的公文系统；

②法规公文系统；包括法律、法规；

③行政公文系统；

④司法公文系统，包括国家检察机关和司法机关以及公安机关

的公文。

其他诸如外事公文、军事公文，则分属上列各大型系统的下一

级层次系统，不宜视为与列上各系统并列的公文系统。

特别需要指出，应将“法规公文”这一概念及其所包括的法律

公文引入国家公文体系。这样，才符合我国现行政治体制的构成系统

的实际情况，国家公文才更具体系性。长期以来，一些公文著述忽视

或排斥法律公文这一重要的存在，这是不正确的也是不科学的，应引

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起公文学界的广泛注意和重视。

国家公文体系包括的各个大型系统，它们各自的地位和作用、

构成状况、相互关系等，都需要加以研究，作出科学的说明。

1.党的公文系统。党的公文这一概念特指中国共产党各级领导

机关以其名义制发的文件。它包括该政党在实行对国家和社会的组织

领导、在党务活动中形成并使用的文件。党的公文有些可以发送各个

国家机关及其部门和其他社会团体，使全社会共同遵照执行。

由于中国共产党所居于的执政党地位和在中国社会主义事业中

的领导核心地位，党的公文在国家公文体系中处于决定和制约地位，

是其他子系统公文形成和应用的基本依据。这一特殊地位和作用，成

为我国现行公文体系中最重要的一个特点。

2.法规公文系统。法规公文是法律、法规等公文的总称。这一

系统由法律、法规两部分构成。法律由国家最高权力机关制定，法规

由国家行政机关制定。法规公文是国家权力机关和国家行政机关运用

法的规范形式将党和国家的方针、政策依法予以肯定的公文系统。其

中，法规具有法律条文和行政公文两种属性，既有严肃的法制约束力，

又有法规的指导作用。

从历史上著名的“约法三章”开始，在漫长的运用实践过程中，

法规公文从内容到形式再到制定程序都逐渐产生并形成了极其严格

的特