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国土空间规划体系中县域村庄布局规划

内容体系再探讨

唐永伟，刘合林

摘要：在县域单元推进全域村庄布局是一项系统性，关乎乡村振兴战略全局的工作。村庄布局规划的统筹

性、纲领性价值正在日益凸显。在国土空间规划语境下，笔者针对当前业界实践和探讨，对县域村庄布局

规划的角色定位、核心任务和基本思路进行了再辨识和探讨，并进而以中部地区Y县为案例，探讨了村庄

布局规划的内容体系。最后，研究认为，在实施乡村振兴战略的关键阶段，应提升村庄布局规划统筹性和

约束力地位，强化规划的价值，以布局规划为统领，探索构建完善的乡村空间规划体系。

关键词：县域，村庄布局规划，内容体系

1引言

国土空间规划体系是国家治理体系和治理能力建设的重要一环。推动全域全要素综合管

[1]

控和治理是国土空间规划的核心要义。当前县域国土空间规划编制工作主要内容基本完

成，作为国土空间总体规划专项之一，县域村庄布局规划专题工作也都完成。实践发现，这

一专项规划是优化国土空间特别是推动全域乡村空间优化组织的重要一环，对于下一步大规

模深入推进乡镇、村庄空间规划，推进乡村开发建设、产业布局等工作都具有较强的指导价

[2]

值。乡村空间各类规划工作存在各自为营，层级失衡，措施无力等问题，同时，现有规划

[3]

标准、技术规程等缺少分类指导的针对性，规划适应性差。在此背景下，有必要再次聚焦

这一专项规划，深入认识其价值地位，厘清工作边界和工作内容，以便于形成共识，为发挥

其价值提供实践基础和理论借鉴。

2国土空间规划体系下县域村庄布局规划再辨识

2.1角色定位：乡村发展的规划纲领

回顾乡村地区的规划编制体系发现，无论是传统城乡规划中的县域城镇体系规划中针对

镇村体系的安排，还是传统土地规划中的土地整治规划，均难以实现对县域乡村全域的全要

素指导。新的空间规划体系明确提出在城镇开发边界之外编制村庄规划，但是，村庄规划的

编制如何实现“实用性”，真正起到指引乡村发展的作用。这就需要一个能够起到统筹全域

全要素发展作用的规划层级。县域村庄布局规划嵌入到县级国土空间总体规划专项研究工作

中，所规划对象面广量大，统一性与异质性并存。通过村庄布局工作，一方面，可以全面梳

理乡村发展的道路方向，实现村庄发展类型体系的构建，优化全域城乡空间布局；另一方面，

可以发挥其对乡村土地、重要公共资源要素投入的指导价值。这一价值在过去十余年沿海地

区的村庄布点规划、国土空间综合整治规划实施中已经得到证实。

因此，村庄布局规划应该发挥对乡村发展的规划纲领作用，实现统筹和引领。对上，支

撑城乡空间格局优化，对下，统筹指导乡村发展，包括居民点体系的优化，功能的发展指引，

乡村发展方向全域统筹等等。在新的国土空间规划体系架构下，县域村庄布局规划需凸显这

一具有独特功能的规划角色定位，完善成为乡村规划的纲领性文件。

2.2核心任务：落实上位管控要求，分类统筹乡村要素

国土空间规划语境下，实施全域全要素综合管控是核心，“三区三线”是重要的管控抓

手，实现“三生”空间格局优化是目标。乡村振兴战略语境下，激活乡村发展要素，推动乡

村产业兴旺、空间集约利用，是重要的任务。县域村庄布局规划既要体现上位规划管控要求，

严守生态安全红线，粮食安全生命线，又要充分考虑乡村发展特点，提供有针对性的发展引

导策略，促进乡村发展。因此，必须转变思维方式，将规划的核心任务由“减少村庄数量、

推动人口转移”的“布点规划”转变为“优化村庄布局、引导特色发展”的“布局规划”。

这也是该规划价值诉求的新特征。

基于此，笔者认为，该规划应重点完成以下两个核心任务，第一，严格落实上位管控要

求。特别是将“三区三线”的管控要求在乡村层面落位、落实，作为村庄分类和发展的基点，

推动乡村地区精细化治理。第二，以村庄发展类型为统领，彰显乡村发展的主体性。通过融

合创新，激活和重构乡村要素组织形式，塑造以人为本，面向未来需求的乡村多功能空间，

实现乡村地域的要素组织结构和效率优化，促进乡村空间复兴与更新，进而推动城乡空间格

局优化。

值得注意的是，全域国土空间规划