深化城管执法体制的启示(德国).pdf

德国的行政执法体制

对深化首都行政执法体制改革的启示

一、德国的行政执法体制及其特点

（一）行政处罚权相对集中。行政处罚权主要由警察、

秩序、税务三个部门实施，但只有警察局和秩序局能上街执

法。秩序局是除警察局之外的主要行政执法部门，相对集中

行使规划、卫生、工商或环保等部门的行政处罚权，主要负

责消防、交通、运输、食品监督、环保等相关事务，集中行

使规划、卫生、建设、交通、工商、环保等许多部门的行政

处罚权。其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关

事实，获取相关证据，但最终都将案卷移送秩序局，由该局

统一作出行政处罚决定。秩序局也可自己上街执法，根据获

得的相关证据作出处罚决定。例如美因茨城市秩序局，集中

行使包括市场经营、食品安全、社会公共秩序、户外广告、

自然灾害保护以及机动车管理等方面的管理和行政执法工

作。

（二）崇尚法治理念和服务理念。行政执法人员大都自

觉依法办事，公民自觉守法。处罚不以罚款为目的，而以教

育为原则。政府各项工作都充分体现服务理念，不仅把为公

众提供行政服务作为主要职责，而且在工作方式、办事程序、

为公民提供咨询、指导等各方面，服务理念十分突出，效果

十分显著。在教育和培训行政执法人员时，服务理念的培养

是重要内容之一。为在不增加经费的情况下，提高管理机构

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的效率，美因茨城市秩序局多年来一直在尝试进行改革，并

自1998年起率先在美因茨地区引入了新操作模式——先导

工程，从任务定义、成本核算、审计、民众亲近度等方面入

手，对自身职能按照公共安全及秩序、经营许可及监管、民

众保护、公共道路安全等几大方面进行了详细划分，明确了

各项职能基本内容、法律依据、服务对象、具体作为等内容，

并向社会予以公示，力求让居民、企业、其他机关最大限度

地了解秩序局的工作职能及工作程序。

（三）行政执法经费和力量配置都有较好保障。通过立

法明确赋予行政机关行政执法职权，上级行政机关不得随意

剥夺或者代替下级行政机关及其执法人员行使行政执法权。

行政执法的经费预算由议会讨论决定，给予保障，并根据预

算决定人员编制。

（四）执法监督非常严格，行政系统内部有一整套监督

机制，并有审计、诉讼、媒体等强有力的外部监督。德国非

常重视行政执法监督，颁布了《行政机构防范腐败行为的规

定》、《反腐败行为守则》、《腐败行为的迹象示警信号》

等文件，对行政执法中的各种问题作了详细具体的规定。如：

行政执法人员在执法中以“老朋友”的口气对当事人说话或

者表现得异常好说话等行为，都会被界定为应当监督的行

为。在极易受到腐败威胁的行政执法领域，实行“多人监督”

的原则，并定期轮岗。发现腐败行为后，机关内部先展开调

查，并向检察院报告。除反腐败机构进行监督外，审计署独

立对政府行政预算的合法性、完成工作任务的效能以及机构

设置、工作流程、人事结构等组织效率进行审计。如果发现

行政效率不高，审计署将通知被审计单位、其上级单位或者

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议会，建议采取相应措施予以改进。由于实行行政分权，上

级行政机关直接对下级行政机关进行层级监督的力度不大，

对行政机关行政执法行为合法性、适当性的监督主要依靠行

政复议和诉讼。德国设有专门独立的行政法院，对行政行为

进行强有力的监督。此外，媒体的监督力量也很大。

（五）行政强制执行受到法治国家原则的严格控制，以

强制力为后盾但很少使用，主要是督促公民自觉履行法律义

务，帮助其改正违法或者不当行为。根据《联邦行政强制执

行法》规定，行政决定原则上由行政机关自己执行，无需交

由司法机关执行。《联邦行政强制执行法》规定了实施行政

强制执行的严格程序：使用强制手段前要给予警告，并在警

告时给出期限，告诫当事人如果期限届满仍不履行将采取强

制手段；然后对使用何种强制手段予以明确；最后才具体实

施所确定的强制手段。法院对行政强制执行监督，公民针对

基本行政命令或者执行措施都可以提起诉讼。

（六）建立了比较完善的有关执法人员范围、录用、培

训、考核、升职、监督等方面的制度。德国公务员制度为建

立一支高素质的行政执法队伍提供了保