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重点辅导：第三章政府职能

一、政府职能的含义

政府职能即公共行政职能，是公共行政学研究的核心问题，公共行政学就是

围绕这个问题从不同的研究途径构建不同的理论。政府职能是指政府在国家和社

会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行

使行政权力的范围、程度和方式。

西方国家在不同的历史时期对政府职能的界定也不同。在自由资本主义时

期，政府只是充当“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色。深受封建专制

之害的新兴资产阶级鼓吹政府不干预的自由放任理论，那时人们认为最好的政府

是管的最少的政府。总之，在自由资本主义时期，政府为了发展政治经济和文化，

为了确保人民的权力和自由，限制国家权力的行使，把政府干预限制在最小范围

之内，实行避免行政干预的原则。

资产阶级自由主义时期是以个人主义和自由主义为基础的，政府以最低限度

干预作为原则，使公民权利和自由思想与自由发展得到了保证。但资本主义国家

的周期性经济危机使资产阶级政府不得不伸出“看得见的手”进行强制干预。尤

其是20世纪30年代资本主义世界性经济危机发生之后。凯恩斯干预主义便大行

其道。另一方面，随着科学技术的高速发展，工业社会更趋向于社会分工和专业

化以及集权化，公民的各个方面更依赖于政府，政府的职能也愈来愈大。

第二次世界大战以后，社会矛盾尖锐和社会冲突的屡屡发生，使资本主义社

会出现十分动荡的局面。这迫使西方发达国家实现福利政策，有的甚至实现“从

摇篮到坟墓”的福利政策。政府的职能进一步扩大，出现了无所不管的全能政府。

即马尔库塞所谓的“一元社会”和片冈宽光所说的“行政国家”。从20世纪70

年代以来，哈耶克、大小弗里德曼、布坎南等对全能政府进行了批评，又主张回

归自由主义，把政府的职能限制在最小范围之内，主张“最低限度政府”。更有

甚者，诺奇克公然主张无政府。总之，又出现了政府不干预社会或少干预社会的

思潮。

二、政府职能的特点

1、政府职能普遍性的特点。

2、政府职能的强制性特点。

3、政府职能的系统性特点。

4、政府职能的不可替代性的特点。这里所说的不可替代性，是指政府职能

只能由政府来行使才有效，任何其他社会组织或者不能替代，或者即使能够替代

它也不可能管理好。

5、政府职能的服务性特点。

三、政府职能的类型

对政府职能的划分，从不同角度有不同的看法。我们认为政府职能可以分为

政府基本职能和政府运行职能。

马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能。

从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为政治职能、

经济职能、文化职能和社会职能。政府的基本职能是指政府管理的范围，亦即指

政府所介入和干预社会的程度。

关于政府的运行职能，是指政府管理社会公共事务的程序、方式和方法，即

管理过程当中所起的作用，不同的学者看法也不同。法约尔曾提出管理的五项职

能，古立克也曾提出管理的七项职能。

四、市场失效

市场体制是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作用，实现在全社会范围

内对人的行为进行协调的一种制度。

市场不是万能的，它在某些方面也是失效的，也就是市场表现得无效率。市

场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能

解决外部性问题以及社会公平问题。

1、外部性问题。外部性就是溢出，是市场经济主要的无效率。尽管效率要

求在什么样的情况下都应该权衡成本与收益，但是，没一个市场参与者，无论是

个人还是企业，他们所考虑的只是降低自己的成本，增加自己的收益，即追求自

己的利益最大化，这样就造成溢出。

另外一个问题就是“搭便车”问题。也就是指企业的一项经济活动，那些没

有参与这项经济活动的个人或社会组织得到了好处或效益。

2、市场垄断和专制价格。尽管市场经济的效率主要是通过市场导致市场价

格，但是，在实际的市场运行中对价格的确定，往往有随意性和武断，降低了市

场经济对效率的高要求。市场垄断必然出现专制价格。专制价格可以给企业在与

竞争对手竞争时有安全保障，并且会给它们较高的回报。但是，它扭曲了价格，

浪费了资源，使市场无效率。

3、公共物品的提供。市场经济在提供公共物品方面是无效率或低效率的。

4、无知和非理性。由于市场不完整和信息不对称，使他们都不可能会按照

效率价格和成本计算进行生产或消费。无知和非理性会造成资源配置的无效