公共决策咨询的特点与功能分析.pdf

曹益民

咨询（Consultation）是人类智力和社会生产力发展到一定阶段

的产物，是一种社会化的科学劳动。

咨询一词的出现在我国已有1800多年的历史。东汉南郡宜城（今

湖北省宜城市南）人王逸为哀悼屈原而作的《九思·疾世》一文中，最

早使用咨询二字：“纷载驱兮高驰，将咨询兮皇羲”，意思是说，屈

原离国远去，将要同传说中有学问、画八卦的伏羲商量和谋议。《现

代汉语词典》解释，咨询“多指行政当局向顾问之类的人员或特设的

机关征求意见。”早在原始氏族社会中，就已出现了咨询实践的萌芽。

在氏族酋长（或首领）身边，聚集了一些咨询人员，他们由一些德高

望重、经验丰富的长老组成，掌管火、天时、祭祀、调解纠纷等事务，

经常向氏族、部落首领献计献策，并协助处理公共事务，因而有“四

辅”之称。夏朝君王左右设有“三正”大臣）、“四辅臣”（前曰疑，

后曰萃，左曰辅，右曰粥）。春秋战曲时期的“养士”是一个特殊的

社会阶层，他们不受国家、宗族、经济地位的限制，只要怀有一技之

长，善言说，多谋略，均被各国国君奉为上宾，礼待有加。齐桓公供

养食客80名作为他的“顾问”为其四处游说，出谋划策，并认识到这

是关系他前途命运的大事。刘邦延揽张良、萧何，曹操重用苟或、郭

嘉，刘备拜封诸葛亮、庞统，李世民器重魏征、房玄龄，朱元璋言从

刘伯温、朱升等等，都对他们开基创业、争霸称雄起到了重要作用。

随着商品经济的发展，社会活动日趋复杂，咨询已分化成行政管理的

一项职能，个体智囊的作用已不能适应职能要求，有必要设立和完善

咨询机构，以一个集体组织的力量来实现咨询职能。早在秦汉时期，

军队中就设有专司咨询职能的参军和司部分咨询职能的军师职务，地

方政府中也有类似的职务。这些常设性官职的出现，标志着中国古代

的咨询活动已由个体化逐渐转向部分群体化。唐、宋以后，地方军政

长官的幕府（或衙署）主要是参谋和咨询机构，幕府中的幕宾专司咨

询之职，而不参事。清朝的议政大臣会议再现幕府之风，带来了“康

询活动和机构是不可同日而语的，存在很大的历史局限性。

在西方国家，早期的咨询活动可追溯到公元前后的罗马帝国时期，

但组织化、制度化的咨询活动却是伴随着资产阶级掌握国家政权后才

得以萌生的。17世纪30年代，路易十四在法国军队中设立参谋长职

位，为军队领导人出谋划策。1806年，普鲁士军队成立了参谋本部制，

这种制度逐渐影响到西欧国家的政治体制。咨询作为一种产业起源于

英国，是随着社会化大生产的发展而成长起来的。咨询从个别服务进

而形成一种行业，其发展、分化、成熟大体上经历了个体咨询、集体

咨询、综合咨询和国际合作咨询四个阶段。20世纪以来，社会科学化

成为西方发达资本主义国家的重要特征，决策科学化变得越来越困难，

为解决这一矛盾，以美国为首的西方发达国家在加强政体内部咨询机

构建设的同时，纷纷在政体之外建立民间和半民间性质的咨询机构。

与此同时，专为企业提供咨询服务的机构也如雨后春笋般地出现，从

而形成了两次全球性咨询机构建设的热潮，推动了世界咨询业和咨询

市场的形成。

现代咨询业务范围十分广泛，内容极为丰富，按照不同的分类标

准和方法有着不同的分类，依据咨询业务的内容，一般认为可分为五

大类：决策咨询（也有称政策咨询或综合咨询）（Decisionmaking

Consultation）、管理咨询（ManagementConsultation）、工程

咨询（EngineeringConsultation）、技术咨询（Technical

Consultation）和专业咨询（ProfessionalConsultation）。决策咨

询是决策者就决策问题向专家学者或特设的机构等非决策者征询意见

的过程和活动，是带有战略性、综合性的咨询。主要内容包括政府对

重大政治性决策问题的咨询，政府部门关于重大经济、科技、文化、

外交和社会决策问题的咨询，政府关于国际和军事建设决策问题的咨

询，企业发展战略决策问题的咨询等。这些咨询为各级决策者提供技

术经济预测和论证，起到决策参谋的作用。决策咨询已经代表着当代

咨询业的发展方向