高房价倒逼土地制度改革.docx

高房价倒逼土地制度改革

房价飚升成为中国持续多年的最大热点，而导致房价飚升的最重要因素是地价不断上涨。近年城镇特别是大城市土地拍卖价格屡创新高，“地王”纪录不断刷新，“土地财政”在地方财政收入中的比重越来越大。2009年，土地出让金收入超过地方一般预算收入的城市有杭州、佛山、厦门、武汉、宁波，其中杭州超过102.4；土地出让金达到地方一般预算收入65%以上的城市有沈阳、成都、天津、济南、合肥、常州、无锡、广州、大连，其中沈阳达到92.2%；土地出让金收入占地方财政一般预算收入低于56%、高于36%的城市有南京、北京、青岛、上海、重庆、苏州，南京最高，占55.7%，苏州最低，占36.9%。2009年中国地方政府土地出让金收入总额达1.5万亿元（见2010年2月4日《南方周末》），地价不断上涨的原因表面看是土地供应不足、开发商囤地投机，深层原因是土地制度的问题。

土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。包括土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。我国现阶段的土地制度是以社会主义土地公有制为基础和核心的土地制度。

目前北京房子均价已达到每平方米1.7万元，而房子的建设成本每平方米不过3000元，对此，全国人大代表、北京市人大常委会主任杜德印说：这哪里是房价高，明明是地价高。杜德印这番发言赢得会场代表们长时间的掌声。可见，大多数人是认可这一看法的。事实也确实如此。在房地产市场涉及的三大主体卖地的地方政府，买地建房的开发商与买房的消费者中间，地方政府是最大的获利者。2009年，全国的土地出让金收入已经超过1.5万亿元。不少城市的土地出让金已经占地方财政收入近50%。土地制度存在问题，一定程度上导致房价上升。

上世纪70年代末和80年代初开启的中国改革开放伟大进程，就是从农村土地制度改革开始的。通过赋予农民对农业生产的决策权和土地的剩余收益权，“农村联产承包责任制”改革极大调动了农民的生产积极性，极大地促进了农业增长和农村经济发展。以土地改革为核心的农村改革，极大地解放了被计划经济时期人民公社体制、计划价格体制乃至于以重化工业发展优先的发展战略束缚的社会生产力，并为农民收入和生活水平的提高、城乡粮食和副食品供应的保障，以及80年代以乡镇企业发展为标志的乡村非农产业大发展打下了良好的经济基础。进入本世纪以来，随着中国经济增长速度的进一步加快，中国的城市化进程也开始加速推进。城市化过程的加速在推动农村人口大规模向城市迁移的同时，也带来了城市实体规模的迅速增大和城市空间范围的大幅度扩展。但是，在中国城市化的两个主要维度，也即“人口城市化”和“空间城市化”两方面，都出现了一系列突出矛盾和问题，而这些矛盾与问题都或多或少与我国现有土地制度存在的根本性体制缺陷问题有紧密关联。

土地制度中的征地制度存在问题。首先在目前体制下，中国的地方政府之所以可以大规模从农村征地，并将征来土地大部分低价出让给制造业投资者，少部分高价招、拍、挂给商、住用地投资者，其根本原因在于现有征地制度和土地出让体制赋予了地方政府垄断城市用地一级市场的权力。虽然2004年《宪法》修

正案规定，国家出于公共利益需要可依照法律对土地实行征收、征用并给予补偿。但《宪法》及《土地管理法》等相关法律、法规对“公共利益”的确切内涵始终缺乏明确界定。实际操作中出现的情况，就是除城市基础设施建设需要向农村集体组织征地外，绝大部分的非公益类型用地需求，包括工业、商住房地产开发用地等，都必须通过政府土地征收来满足。但在土地征收过程中，地方政府基本具有单方面制订补偿标准的权力。不论农村土地的所有者（村集体）、还是使用者（个体农户），在土地征收补偿谈判中都处于相对弱势地位。出于自身财政利益的考虑，基层政府必然倾向于执行较低标准的补偿政策。近年来，甚至在一些沿海发达地区，还大范围存在着只给失地农民一次性较低标准的现金补偿、而不提供任何社会保障的现象。由于不少失地农民教育程度较低，又缺乏非农业劳动技能、在当地政府不提供任何形式职业培训和优先就业机会情况下，一些失地农民很容易陷入“失地又失业”的困境。即使近年来在部分地区开始推行的被征地农民社会保障政策（即所谓的“用土地换社保”）,也主要是由地方政府来主导和制定。在社会保障的范围和标准等方面被征地农民基本没有发言权，结果往往是已建立失地农民社会保障的城市普遍保障不足。一些地区“土地换社保”甚至成为地方政府规避短期政府财政支出的