行政管理学第九章 公共预算与财务管理.docVIP

第一节公共预算的性质、功能

政府预算起源于英国国王对国会的财政需求文书。它的形成与代议政府的兴起与发展有密切关系。很多学者从不同角度对预算有各自的看法。我们将预算界定为：一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。

政府预算制度起始于抑制统治者对被统治者的财政要求，其原意在于落实民主政治的监督功能，以防止行政权力的扩展，加重人民的税务负担，但随着民主政治的发展、政府角色以及职能的转化，现代的政府预算功能也随之扮演着偏重财务规划、管理的积极角色。

美国学者阿克西罗德认为，政府预算的功能在于：

1、为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置；

2、通过税收和借贷（公债）筹措预算财源；

3、通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展；

4、促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任；

5、控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合；

6、提供不同层级间资金转移的机制；

7、作为预算计划的社会和经济发展的工具；

8、经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能?

第二节公共预算的原则

针对传统预算所强调的民主政治监督功能及财务收支规划功能，德国学者纽·马科思认为公共预算包括八点原则：公开、明确、事前决定、严密、限定、单一、完全和不相属等。基于预算的经济稳定、资源配置及行政管理等功能，现代的预算原则不应再局限于民主政治监督控制而已，政府行政责任与行政职能的加强更为重要，美国前预算局局长史密斯所倡议的新预算原则有以下八项：计划原则、责任原则、根据报告原则、具备适当权力原则、多元预算手续原则、自由裁量原则、预算时间弹性原则、预算机关关联原则等?

第三节政府预算制度及其评估

预算是民主政治发展的产物。1215年英国的《大宪章》使议会获得了赋税的立法权。1688年光荣革命后，议会进而控制政府的支出。几经变化，议会将控制权扩张到事后的审计监督权。19世纪中叶，立法部门对财政的监督权确立，议会具有经费核准、拨款、审查的权利。至此，预算制度不但对财务有严密的控制权，且形成指导、监督以及批评一切行政活动的最有效工具。此时，预算制度的主要作用在于立法部门对行政部门的消极控制，即以减少政府支出为终极目的。

在传统预算制度之后，政府预算制度一直有很大变化，出现了一些新的预算制度，其中包括以达成经济政策任务为目标的复式预算，以实现科学管理效果为目标的绩效预算、设计计划预算和零基预算等。

1937年瑞典最早改变传统的预算制度，放弃预算的逐年平衡，而改用按经济的景气循环同期的预算平衡原则，这就是复式预算。它不仅在经济景气的调节方面卓有成效，而且有助于推动经济的开发和增长。绩效预算是美国胡佛委员会与1949年提出的，旨在计算工作或服务的完成以及付出的成本。设计计划预算于1961年首先推行于美国国防部，废止于1971年。它是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成的目标与可运用的资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利于国家资源的合理分配的预算制度。零基预算制度源于对设计计划预算制度的精神予以修正而成，它意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时也应提升计划削减或裁并的可能性。零基预算与设计计划预算的最大差别在于前者重视计划的削减，后者则强调计划的发展?

第四节政府会计

政府会计是分析、记录、汇总、评估和说明政府机关的财政活动和财政状况的科学和艺术，也是那些对结果感兴趣的人交流信息的艺术。政府会计与企业会计在很多方面相似，但二者也是有很大区别的，主要在于：政府会计以花费最少费用提供最大服务为目的，政府会计受法律法规的广泛影响，政府可以通过税收、规费、罚没来强制性获取资金，政府的会计制度方面也有自身特点等?

第五节政府财务报告

在整个公共预算和财务管理的过程中，财务报告是财务行政管理中的一个重要环节。公共部门以月报作为主管机关送交审计机关的主要依据，同时配合行政首长以及内部各级管理人员作为财务规划与控制的依据。政府每年度就财政收支计划实施结果的报告，即为决策报告，亦即预算执行的报告。无论政府机关的月报或年度决策报告，都可以称之为政府财务报告。

政府财务报告的目的是为评价管理效果和资源占用情况提供有用的信息。它是衡量政府施政绩效的依据，了解政府财务状况的判定标准，分析工作业务成本的工具，判断财务合法的依据。英国财务行政学者利克尔曼认为，政府财务报告的主要功能在于承诺与职务、责任和回溯报告、规划与授予信息，生存能力、公共关系、事实与数字的来源