行政管理学第六章 公共组织管理.docVIP

第一节公共组织的特性

公共组织的特性是相对于私人组织而言的，公共组织与私人组织在组织与管理上有许多相似之处，但当两者在本质上却存在着相当大的差异。公共组织的特性归纳起来主要有以下几点：

1、公共组织是以追求公共利益为其价值取向。公共组织的目的在于追求公共利益，其动机在于加强服务，便民利民，使民众获得最好的福祉。

2、公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威。公共组织的活动必须在宪法或法律的规范下行动，这与私营组织有所不同。而且，公共组织所制定与执行法律是带有权威性的。

3、公共组织权威的割裂。一般说来，政治越民主的国家，越注重政治权威的分立与制衡。行政部虽然较注重层级节制的权威，但相对地要接受来自于立法和司法部门以及辖区内人民和各种利益团体的监督。

4、公共组织受到高度的公共监督。公共组织的基本性质是政治性的组织，其一举一动都必须接受来自舆论或人民大众的监督，其所作所为必须向人民公开。

5、公共组织间的相互依赖性。公共组织中的各单位、各成员彼此是相互依存的，且其运作必须要在各级政府间的网络中折衷协调。

6、公共组织政治因素的考虑。公共组织的行动必定发生在具有政治意涵的环境中，其各种行为不可避免地带有政治的意义。

7、公共组织的目标大多模糊不清且不易测量。公共组织的目标就是要创造公共利益，但公共利益大多是抽象模糊的，它似乎只是最为行政人员提醒自己负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征符号。

8、公共组织的独占性。政府所提供的财货或服务大多是属于公共财的性质，由于公共财的无排他性和无竞争性，很少有私人组织乐意提供，此外，有些公共工程的庞大性也使得只好由政府来承担。

9、公共组织行为具有强制性。凡是在其职权范围以内的事务，皆有管辖权?

第二节传统科层组织及其困境

现代国家的政府组织解释高度正式化的、严格的层级节制的科层组织。韦伯认为科层制组织包括以下特征：1、在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权。2、层级节制的权力体系。3、人员的工作行为以及人员见的工作关系，必须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感。4、科层组织内的职位，按人员的专长作合理的分工，其工作范围和权责也依法律明文规定，在注重专业分工的原则下，职位的获得主要以技能为主。5、职业化倾向。6、人员有明文规定的、固定的薪酬。7、注重效率。

传统的官僚组织虽然是一种理性的结构设计，但其在预期的正面效果之外，也产生了始料不及的副作用，主要包括：

1、决策权威集中化造成管理的恶性循环。传统官僚组织的特色之一就是决策权威的集中化，权力集中的现象反映了主管人员对员工的不信任和忧虑，这样就加重了上级对下级失控的紧张和管理上的恶性循环。

2、专业分工原则的扭曲。科层制的专业分工原则原是为发挥专才专用的效率效果，但也可能是垂直的权力斗争“水平化”。

3、制式化对组织效能的可能影响。制式化是指借工作内容、程序或法规的标准化，用以确保人员行为的一致性。制式化可以提供组织效率，又可以维护公平处理的要求，但它容易压制工作人员的积极性，往往造成失效。

4、遏制组织学习。理论研究和经验表明，科层制组织存在着遏制组织学习和创新的趋向。

5、科层价值与民主价值的冲突。科层可以轻易地将所有的公共问题转化为行政技术予以处理，并以其理性中立的形象赢得民众的信任，从而展开与政治体系的对抗竞争。

6、科层价值与人格成长的冲突。科层组织的理性行为、专业分工、权力作用和严密控制的四种价值观，与成人追求主动、自主、创造和负责等人格成长的趋向背道而驰。

7、防卫性的官僚人格。层级节制、专业分工、照章行事、缺乏人情的科层组织体系，常常会造成官僚的防卫性格?

第三节弹性化政府的组织设计

学者本尼斯指出，依据工具理性所建构的传统官僚体系是工业革命下得产物，它已脱离现实无法有效地解决层出不穷的问题，无法应对快速变迁所带来的冲击。政府机构的弹性化与功能化是当代民主政府的趋势，弹性化的政府机构的特性为：能够适应时代的变化并满足社会的需求；能够迅速地解决问题并提高组织的效能。由于结果弹性化的趋势不可避免，所以许多学者纷纷提出各种新的组织结构的设计。从早期的委员会制导矩阵式组织，以至于目前最新的网络组织，其设计的焦点不外是如何建构更具弹性与反应力的组织结构。

（一）委员会制。委员会制是一种有别于首长制的组织结构，其决策是由一群具有相关经验与背景的人所共同决定并各自行使其不同的职能。委员会可以是暂时的，也可以是永久的，需要根据所承担的任务来确定。委员会制有集思广益等许多优点，也同时具有权责不清的许多缺点。

（二）自我包含的部门机构和分离的结构。自我包含的部门结构是指于正式的层级之外，专门