行政管理学第十二章 公共管理的新策略.docVIP

第一节公共服务的民营化

（一）民营化的意涵。民营化，是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。公共服务民营化的主要目的在于：1、利用市场经济的“经济原则”和“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；2、缩小政府活动和政府职能的范围。但由于政府仍要承担政策说服、政策规划、目标制定、监督标准拟定以及执行、评估及修正等功能，因此，民营化的成功是建立在一个健全的政府功能的基础上。无论是支持还是反对民营化，从现实来看，民营化成为各国行政改革不可缺少的一个策略确是基本事实。

（二）民营化的类型。学者萨维斯认为民营化有以下几种基本类型：1、撤资。此种移转型之民营化可经由出售、无偿转移及清理结算等策略进行。2、委托。其形式包括签约外包、特许权、补助、抵用券、强制。3、替代。其形式包括功能不足之替代、退离之替代、放松管制之替代。

（三）公共服务民营化的限制及其问题。民营化虽然存在成本降低、提高服务质量、选择机会增加、整合民间资源用于国家发展、示范效果等优点，但也存在许多大家诟病的缺点。从其限度来看，政府的许多业务和服务很难民营化，并且民营化可提供的“信息的详细性”对于可以采用某种类型的民营化也有不同限制。民营化在现实上可能导致的问题主要有：1、关于公共责任的问题；2、特权与贪污；3、公共服务的不公正；4、规避巧用；5、管理问题?

第二节非营利组织与公共服务

随着“政府失灵”和“市场失灵”，非营利组织在公共服务和公共管理中扮演着十分重要的角色，为公共服务和公共管理提供了不同于传统的新途径。

（一）非营利组织的性质。何谓非营利组织，其界定并不统一，虽然对它的定义有差异，但是它有一些基本的特征。萨拉门认为非营利组织可归结为六个特色：正式的组织、民间的组织、非利益的分配、自己治理、志愿性的团体、公共利益的属性。据此我们可以将非营利组织界定为：组织设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，由自愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。

（二）非营利组织的类型。非营利组织的分类是一项十分困难的工作。联合国的国际标准工业分类系统、欧洲共同体经济活动的一般工业分类标准对其都有不同分类方法。在各种分类当中，非营利组织的国际分类是一个受人们重视的分类标准，该系统将非营利组织分为12大类，囊括了文化娱乐、教育研究、健康、社会服务、环境、发展与住宅、法律宣传与政治、慈善中介与自愿性服务、国际活动、宗教、商业与专业协会及其他。

（三）非营利组织与公共服务。行政学者全钟燮在分析非营利组织在解决公共问题的作用时，认为非营利组织有六个显著特征：1、服务导向；2、政府与服务对象之间的桥梁；3、行动取向；4、结构通常较少层级节制，更具弹性；5、通常被作为检验创新理念或实验社会替代方案的场所；6、扮演捍卫公共利益的角色。具体分析，在公共服务方面，非营利组织发挥的主要功能在于：1、发展公共政策；2、监督市场；3、监督政府；4、直接提供公共服务；5、维护良好的社会价值；6、促进积极的公民精神和扩大社会参与。

（四）非营利组织与公共管理的互动。非营利组织在现代国家的出现，被喻为“影子政府”，可见其影响之大。萨拉门还提出了“第三者政府”的理论。非营利组织对公共行政和公共管理提出了许多有价值的参考，也提出了一些挑战：1、公共行政与管理意涵的扩大；2、公共管理的价值；3、对公共服务的强调；4、设计更民主、开放的公共组织；5、参与机制的建立。政府与非营利组织之间的关系，不是冲突关系，而可以发展合作伙伴关系，政府在促进非营利组织的发展和服务提供方面亦可发挥重要作用：补助、租税诱因、委托公共事务、法律管制、辅导监督等。

（五）非营利组织提供公共服务的限制。非营利组织的民间性质，使其不能提供一些公共服务；在涉及运用公权力领域，其提供的服务的能力受到限制。萨拉门认为，由于公益的特殊性、父权性、业余性，非营利组织也存在着“失灵”的可能。另有学者认为，非营利组织在当代遇到任务困境、财务困境、权力困境、效能困境、治理困境?

第三节公共部门的目标管理

（一）目标管理的意涵。奥蒂奥纳和韦里奇均对其提出不同定义，由他们的定义可看出，目标管理系由参与管理制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套管理系统。

（二）目标管理的基本形态。目标管理是一个管理系统，并非一个孤立的途径和方法，其基本形态包括以下几个重要环节：目标设定、预算、自主、反馈、奖赏。

（三）目标管理的实施。目标管理一般分为计划阶段、执行阶段、检查阶段、检讨与改进阶段。为了发挥目标管理的潜在优势，防止出现理论与实际的脱节，管理学家韦里奇曾归纳了15项指导纲领，以作为实施目标管理的指引，包括方案