新形势下海关加强固体废物监管初探.pdf

新形势下海关加强固体废物监管初探

【内容提要】我国从20世纪90年代开始进口资源型固体废物，2000年以来，

我国经济新一轮的快速增长，各个行业对原材料的需求巨大。近年来，固体废物

进口带来的外部效应日益增大。本文对固体废物的海关监管现状进行研究，对目

前进口固体废物监管的薄弱环节进行梳理，并提出改进措施，进一步完善海关对

固体废物进口的监管体系。

【关键词】海关固体废物监管

一、固体废物海关监管变革

《固体废物污染防治法》规定的“固体废物”，是指在生产、生活和其他活

动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、

半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物

管理的物品、物质。

早在1990年，我国就签署了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公

约》，并先后修订了《固体废物污染环境防治法》和《进口可用作原料的固体废

物环境保护控制标准》，明确禁止境外有害固体废物堆放、倾倒我国境内。自

2000年以来，随着我国经济新一轮的快速增长，各个行业对原材的需求巨大。固

体废物作为一种可利用资源一跃成为“紧俏商品”，受到越来越多的欢迎。1995

年至2016年，中国固体废物的进口量增长10倍，从450万吨跃升至4500万吨。

虽然固体废物带来了弥补资源不足、缓解资源短缺、保护本国资源的积极影响，

但固体废物的流入造成了比较严重的土壤、水源及大气质量污染。

2017年7月，国务院印发了《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度

改革实施方案》，要求在2017年年底前禁止部分环境危害大、群众反映强烈的

固体废物进口，2019年底前逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物。但经

过近20年的发展，西方发达国家已经对中国处理大量固体废物的能力产生一定

依赖，中国停止进口固体废物会对这些国家产生巨大冲击。而亚洲地区尚未有国

家可以处理这些固体废物。可以预见，在未来很长时期内固体废物会以非法的方

式流入我国，海关在固体废物监管领域的压力将有增无减。

2018年2月十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，决

定将海关和原国家检验检疫局合并。改革之前，检验检疫部门掌握了固体废物装

运前的检验信息，拥有到岸检验职能。这些信息对海关风险管理、决策布控、税

收征管是至关重要的。如何运用好在这些关键信息，达到1+1大于2的效果是目

前海关固体废物监管工作的重中之重。当前固体废物入境的监管压力不断加大，

暴利的走私链条依然存在，同时随着进出境检验检疫队伍的并入，海关对于固体

废物监管职能扩大，亟需整合监管资源，优化监管流程，严密监管链条，主动优

化治理体系，不断提高治理能力，以应对固体废物监管的新形势。

二、固体废物海关监管中存在的问题

（一）走私方式及风险。

1.倒卖《进口许可证》屡禁不止。如果固体废物进口企业每年度进口指标无

法完成，环保部门会在第二年按照上一年实际进口量减少进口指标。部分企业在

利益驱使下将许可证转卖或租借，脱离有关部门监管。作坊式小企业苦于没有生

产经营资质，只能购买许可证生产加工。因而形成了许可证非法交易产业链。

2.伪报瞒报、混装夹藏现象突出。在一般贸易渠道，采取伪报瞒报、夹藏混

装等方式走私进口国家禁止进口的固体废物，将固体废物伪报成一般商品、保税

货物或者通过混装、夹藏手段，将固体废物的外观进行改变，增加现场查验难度。

南京海关曾查获一起将炼钢过程中产生的高炉灰、高炉渣等工业废料，伪报成铁

矿砂(粉)的案件。

3.退运固体废物二次入境。随着海关监管环境趋严，企业伪报进口固体废物

责令退运的风险加大，但此类商品国外卖方发出货物后，通常拒绝接受该类货物

退运，受利益驱动，不法企业可能改变货物靠港口岸，选择监管环境相对宽松的

其他口岸继续报关进口。

（二）海关监管重点及薄弱环节。

1.“圈区管理”模式亟需改进。进口废物圈区管理是指将加工利用限制类固

体废物的企业集中在一个独立性、封闭性较强的区域开展加工利用活动，规范加

工利用行为、统一治污、加强监管的进口废物监管模式。2005年我国正式实施

“圈区管理”。2011年由原环境保护部、商务部、国家发改委、海关总署、原质

检总局发布的《固体废物进口管理办法》第十八条规定，国家鼓励限制进口的固

体废物在设定的进口废物“圈区管理”园区内加工利用。当前“圈区”中产业集

中程度较低，技术水平较低，综合耗能、污染排