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城市更新中的规划创新——汉堡港口新城

规划编制与项目建设的衔接与互动

作者：张溱金山

来源：《上海城市规划》2015年第6期

张溱金山

0引言

建造规划（Bebauungsplan）是德国城市规划体系的核心要素，对城市空间生成、建设和管

理具有很强的调控能力，在当代德国城市建设和管理实践中起着关键作用。笔者以汉堡港口新

城的规划和建设为例，研究该项目中建造规划和项目实施建设的衔接与互动关系，从中得到对

我国特大城市以规划工具有效引导、管控城市更新的启示意义。

1德国规划体系与工具概述

在德国，一般认为城市建设是与公共利益紧密相关的事务，因此由政府进行强力主导和管

控。与之相对应的是，德国拥有一套构架严谨、系统完整的规划体系，为政府的建设管控提供

了有力工具。

1.1体系概述

德国规划体系包括土地利用规划（Fl?chennutzungsplan）和建造规划（Bebauungsplan）

两大法定规划层次。土地利用规划的编制对象是全市域。通过规定管控范围内土地主要使用性

质的方式，对城市进行主要功能分区，保障对于城市运行有重大影响的基础设施和公共服务设

施布局，并为微观层面的建造规划编制提供依据。

建造规划的编制对象和规模相对灵活，以实际建设需要为准，大至整个街区，小至一个街

坊或一个地块，都可以编制建造规划，作为对具体项目进行审批的依据。

1.2规划类型

德国建造规划包含多种类型，以应对各种各样的实际需求。其中主要包括合格建造规划、

简化建造规划和基于提案的建造规划3大类型。

合格建造规划至少包括该用地的使用功能、可建设量、可建设范围和交通用地范围，是最

为普遍的建造规划类型。如果缺少其中任何一项，则被认为是简化的建造规划。除非有特殊情

况，如今德国地方政府一般不采用此类规划。基于提案的建造规划是一种面向具体建设项目的

类型，在已有明确开发者的情况下，地方政府和开发者签订合约，将规划提案纳入建造规划中，

作为开发的前置条件。

1.3主要内容

建造规划主要对建设用地的土地使用性质、建筑功能与空间形态、环境设施等方面提出要

求，通过图则和文字说明对建设行为进行管控。在土地使用性质和功能方面，建造规划主要以

《联邦土地使用法规》中的土地和功能类型为依托，结合具体地块和项目需求作出详细的适应

性规定。在建筑形态方面，通过三维建设窗口，对建筑高度、层数等方面作出规定。建造规划

往往还包括绿色建筑和生态环境方面的要求。

1.4编制程序

德国建造规划的本质是地方法律，因此其编制过程充分体现了公众利益的参与。建造规划

编制，主要遵循以下流程：首先由政府相关部门做出编制规划决议，再组织公众及公共机构参

与和地方政府协调，充分听取多方意见；形成规划草案以后，由地方委员会商议，对其做出决

议，再由地方议会对其进行审查，形成地方法律；经报批、公告以后，建造规划最终作为法律

生效。对于已经生效的建造规划，可以通过相关程序，对其进行修编、补充及撤销。

2汉堡港口新城的开发历程与近况

汉堡港口新城是欧洲规模最大的城市更新项目之一。开发过程中，地方政府通过创新性的

规划和土地开发程序来保障城市开发的结果符合最初愿景，有力而精细的管控贯穿整个规划和

开发建设过程，保障了项目实施的品质。

1997年，汉堡市宣布了对港口新城区域的更新开发计划和可行性研究，利用原汉堡港口约

1.57km2的用地，将汉堡市区空间拓展直达易北河边。在1999年举行的国际竞标中，荷兰

KCAP公司取得城市设计的优胜，并与汉堡市政府一道，于2000年正式形成城市发展总体方案。

城区以具有传统特征的“欧洲城市”作为整体愿景，指向经济繁荣的、社会的、文化的以及城

市生态的发展目标（图1）。

整个项目由汉堡港口新城有限公司

（HafencityHamburgGmbH）负责开发。该公司隶属于汉堡地方政府，负责管理“城市和

港口政府专用基金”，其中包括港口新城区内由政府划拨的地产。

根据当前预计，港口新城至2025年时提供1.2万人居住的住宅空间，提供4.5万个工作岗

位；港口新城具备长达10.5km的亲水开放岸线及公共空间，海洋博物馆、科技展示中心以及

易北音乐厅为地区增添新的地标建筑。新建建筑面积约232万m2，提倡高密度混合功能开发，

主要功能包括办公、居住、商业、教育、文化、休闲和酒店等，地块容积率在3.7至5.6