贯穿国土空间规划全过程的理念和方法 ——《国土空间规划城市设计指南》解读.pdfVIP

《国土空间规划城市设计指南》（以下简称《指南》）将城市设计工作纳

入国土空间规划体系，明确各层级国土空间规划编制管理中对于城市设计方法

运用的要求，是对城市设计工作的顶层设计和思考，为法定化、系统化地全面

推进城市设计工作奠定坚实的基础。《指南》重点明确了城市设计的工作定位，

以及范围类型全覆盖、贯穿规划建设管理全过程的工作要求。以下围绕这三个

关键问题，结合上海的实践经验，对《指南》的主要内容进行分析理解。

一、城市设计是营造美好人居环境和宜人场所的科学方法

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

（以下简称《意见》）提出，运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进“

规划方法，提高规划编制水平”，明确将城市设计作为一种提高规划科学性的重

要方法。在此基础上，《指南》进一步指出，城市设计是营造美好人居环境和

宜人场所的重要理念和方法，将落脚点放在了理念“”和方法“”两个方面，并将城

市设计定位为国土空间规划体系的重要组成“”、国土空间高质量发展的重要支“

撑”，是对《意见》的呼应和细化。按照《指南》明确的定位，城市设计不再拘

泥于具体空间方案，而是作为一种科学方法，真正融入到国土空间规划的整体

框架之中，服务总体规划、详细规划、专项规划等各个层次，成为推动“以人为

本”的重要理念在五级三类“”规划体系中层层传导的重要手段，更好地发挥规划

引领发展的重要作用。

事实上，上海的城市设计工作也体现了城市设计作为一种工作方法，服务

于上海国土空间规划体系中各层级规划编制和管理的特点。2020年发布的《关

于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》中提出要建立“贯穿规划

编制、实施全过程的城市设计管控体系，在各层次国土空间规划中明确相应的

城市设计管控要素和具体管控要求，塑造全球城市的风貌特色”。在总体规划层

面，利用城市设计方法研究确定全市域整体景观风貌格局，明确市域核心景观

要素，划定风貌分区和重要景观廊道，提炼与明确各分区的特色定位，提出总

体层面的设计指引。在单元规划层面，通过城市设计方法梳理地区空间结构，

明确功能设施、开放空间和交通组织的基本格局，划定重点地区，指导详细规

划的编制。在详细规划层面，运用城市设计方法对规划范围内各地块的建筑布

局、公共空间、交通组织、景观风貌等内容开展系统性研究，以普适图则“+附

加图则”的法定形式固化，指导项目高品质建设和实施。

总体而言，从上海的实践经验来看，《指南》对城市设计定位的解读，从

根本上统一了对城市设计的认识问题，为更好发挥城市设计对国土空间规划的

支撑作用奠定了坚实的基础。

二、按照覆盖城乡、分级分类的方式开展城市设计

《指南》所构建的城市设计管控体系体现了城乡全覆盖、分级分类的总体

思路。从城乡覆盖的角度，《指南》落实国土空间规划人与自然和谐共生的原

则，强调城乡并重，具体表现是将总体层面的城市设计划分为跨区域层面、乡

村层面、市/县域层面、中心城区层面，其中跨区域层面需结合自然山水特征，

构建大尺度开放空间系统，提出跨区域山脉、水系等空间类型的框架性导控要

求，乡村层面要求保护乡村自然本底，以城市设计方法营造富有地域特色的“山

水路林村”景观格局。充分体现了城市设计在协调建设空间和非建设空间、协调

人居环境建设和山水林田湖草等生态空间保护的重要意义。从分级分类的角度，

《指南》鼓励立足本地自然、历史人文和建设现状，因地制宜地开展城市设计

工作，彰显地理自然特色和文化历史底蕴。具体表现是详细规划的城市设计区

分了一般片区和八类重点控制区的成果要求，专项规划的城市设计针对不同种

类的特殊地域列举了城市设计方法的运用要点。

在规划管理工作中，上海也一直在摸索如何通过分级分类的城市设计管理

方法，在保障有序的整体空间基底上，突出重点地区的规划特色。《上海市城

市总体规划（2017-2035年）》强调以城市设计的方法统筹协调城乡风貌特色，

除了塑造城市景观风貌外，更要保护江海“山岛”自然生态基底，统筹郊野地区

的农田、生态片林、水系湿地、村落等自然和人文资源，促进自然山水与现代

化国际大都市风貌和谐共生。在城市地区，强调城市