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应对气候变化的能源立法问题研究

各国都十分注重加强能源立法以应对气候变化。我国在出台专门的“气候变

化法”条件并不成熟的情况下,构建和完善以正在制定中的《能源法》为核心的能

源法律体系,成为我国应对气候变化的重要制度路径。作为能源领域的基本法,《能

源法》在应对气候变化的能源法律体系中具有引领和主导、衔接和协调的制度功

能。在《能源法》中,我们应当坚持“能源与生态环境协调发展”的基本原则,设计

安排能源环境保护的制度内容,体现和实现应对气候变化的价值目标。

气候变化是当今国际社会普遍关注的问题,由于能源开发利用与气候变化之

间不可分割的内在联系,各国都十分注重通过加强能源立法来应对气候变化,我国

也正加紧制定和完善包括《能源法》在内的能源法律制度,积极寻求节能减排的

法律对策。那么,我国应对气候变化的法律路径究竟如何选择?能源立法对于应对

气候变化的价值意义如何?作为能源领域的“基本法”的《能源法》有何制度功能?

在《能源法》中如何安排设计应对气候变化的制度内容?对于这些问题我们都有

必要作深入的探讨。

一、应对气候变化的国内外立法趋向

无论是从经济可持续发展的角度,还是从履行减排温室气体的国际责任角度

考虑,我国都必须处理好能源、环境与经济发展的关系,加快发展低碳经济,推进低

碳制度创新与法制建设,形成与国际上低碳立法理念相呼应的应对气候变化法律

制度体系。而能源立法在这个法律体系的构建中有着关键地位和重要意义。

(一)应对气候变化与国际立法

《气候变化框架公约》与《京都议定书》是国际社会为保护全球气候系统所

取得的最重要的法律成果。《京都议定书》纳入了三个基于市场的碳减排机制:

国际排放贸易、联合履行机制和清洁发展机制,即我们通常所称的“京都三机制”,

由此催生了各成员国之间一种新型的市场交易——碳交易,国际碳交易市场体系

已经形成并逐步发展。尽管《京都议定书》未规定发展中国家具体的减排义务,

但并非没有对发展中国家提出任何要求。我国作为《京都议定书》的缔约方,只

是暂时不需要像多数发达国家那样承担具体的减排指标,而实际上,我国已开始自

觉地承担该议定书规定的全球控排温室气体的所有缔约方都应承担的普遍性义

务。如何从低碳经济理念出发,在遵守国际公约和借鉴国外立法的基础上,建立符

合本国利益和现实需要的控排温室气体法律机制日显紧迫。

(二)应对气候变化与国内立法

从国内政策及立法来看,我国已针对气候变化问题制定出台了《中国应对气

候变化的政策与行动》、《中国应对气候变化国家方案》、《全国人大常委会关于积

极应对气候变化的决议》等一系列相关政策文件,明确指出要把加强应对气候变

化的相关立法纳入工作议程,适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法

律,为应对气候变化提供更加有力的法制保障。正在制定中的我国《能源法》(征

求意见稿)第5条规定了“能源与生态环境保护协调发展”原则,即“国家积极优化

能源结构,鼓励发展新能源和可再生能源,支持清洁、低碳能源开发利用,推进能源

替代,促进能源清洁利用,有效应对气候变化,促进能源开发利用与生态环境保护

协调发展”。

国内有学者和人大代表建议,为了同应对气候变化的国际公约“接轨”,我国应

当制定出台专门的或特别的“应对气候变化法”,以立法的形式确定我国的节能减

排目标,并设定相应的法律责任。这种观点显然是不妥当的。我国国家政府提出

的控制温室气体排放的政策指标,是作为一个负责任的发展中国家对国际社会做

出的道义上的承诺和具体行动方案,而不是具有强制性的法律义务。即使制定应

对气候变化的专门法律,但这只能是一个与气候变化国际公约的基本原则相一致

的“框架法”,是体现“共同但有区别责任”的国内法,只具有法律引导性功能而无强

制性功能。同时,我国已经出台了上述一系列具有宏观指导功能的应对气候变化

的政策文件,在时机条件很不成熟的情况下,再制定出台具有宏观指导层面的立法

文本却缺乏可操作性,其实际价值并不大。另有学者提出,通过修改《大气污染防

治法》明确我国减排温室气体责任。[2]这种观点并没有充分理解我国制定大气

污染防治法与减排温室气体的关系。大气污染防治立法与温室气体控制在控制目

标、控制手段、法律责任方面都不同,前者作为国内法,主要以规范我国社会各种

导致大气污染的行为及其相关管理活动,进而保护人体健康为目的和内容;而温室

气体控制是国际法律义务,属于国际法确立和规范的责任范围,我国目前所采取的

温室气体控制措施主要是道