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治理理论视角下的公共危机管理

作者：罗建平薛小勇

来源：《商业时代》2011年第07期

◆中图分类号：F027文献标识码：A

内容摘要：我国的公共危机管理应该是建立起以政府部门为主导，社会力量广泛参与的新

格局。在这一格局中，政府和社会部门都有明确的权限范围，是一种多元主体的有序参与和良

性互动状态。如此，就需要努力拓展社会多种力量参与的方式和途径，积极培育社会资源，推

动社会各种管理要素的充分发展，提升危机的社会管理能力。

关键词：治理理论公共危机管理多元主体参与机制

当前我国的公共危机管理面临着理论困境和实践难题。难以摆脱单一治理模式的束缚，存

在“危机管理主体单一，社会力量参与不足，资源使用效率低下，危机管理绩效不足”等诸多问

题。有学者提出，其根本原因在于理论研究和实践均未摆脱“政府中心论”的窠臼（何水，

2007）。本文拟从治理理论的视角来审视危机管理，以期为提升我国的公共危机管理水平提供

有益的思维考量。

转变政府职能，建立公共危机管理新格局

治理理论强调治理主体的多元化，但并不否定政府在公共事务管理中的主导地位和重要作

用，即公共危机管理的参与的有序性。首先，公共危机的公共性、社会危害性和突发性决定了

拥有整合力量的政府必须发挥主导作用。这里的政府职能的转变不是削弱政府的作用，而是优

化政府结构和功能，精简机构，提高政府的效率和实际能力，同时合理界定其行为的边界，把

不该自己包办的或者不能很好解决的事情交由社会力量承受；把本来不是自己的权力下放给各

种自治组织和法人实体。在新的社会自治体制下，政府不是权力的唯一中心，公共权力是分散

化的、多元化的，但并不否认政府的权力的权威性。其次，政府职能的转变的核心还是要加强

其在应该发挥作用的领域的作用和管理，如公共物品的供给方面。在具体的公共危机管理中，

政府与社会部门之间不再是行政命令与服从的关系，而是互动合作、相互依赖的伙伴关系。政

府要将重点转向规划和引导，要强化政府对社会的服务意识与服务措施，要弱化对社会的各种

非正当控制，提高社会对政府公共危机管理的满意度。

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治理理论认为，治理所追求的目标是“善治”。善治是使公共利益最大化的社会管理过程。

善治语境下的公共危机管理是政府与公民之间的积极而有效的合作，这种合作成功与否的关键

是参与政治管理的权力的合理分配。公民必须具有足够的公共危机决策、管理和监督权，这样

才能与政府一道共同形成公共权威机构和公共秩序。公民意识要求形成稳定而强烈的共同体意

识和分担风险的责任意识。政府作为社会的主导力量，应当大力开展危机培训教育工作，增强

公民在危机应对中的主体意识，培育公民危机参与的主动精神。同时政府要充分发扬民主，使

公民有更多的参与机会、参与渠道，社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感，才会积极

投身到危机治理工作中。

明确政府和社会部门的权限范围，确保各方参与有效性

传统的单中心治理模式（政府治理模式）是建立在“全能国家”逻辑之上的。它在治理结构

体系的设计和行为选择上，是从国家主义立场出发的，国家只相信自己的政府组织，好像独立

于政治国家的公民社会一定是反对政府的。因而，“全能国家”逻辑之下应对危机的治理结构体

系和行为选择就只能是公共危机的单边治理模式。受“官本位”思想的影响，很多政府官员的观

念尚停留在传统的政府管理理念中，认为政府处于绝对强势的地位，民众属于支配的地位，在

公共危机状态下政府更应具有支配的权力，可以强制公民做出某种承诺、为与不为等等，社会

参与往往被漠视。同时，政府部门对社会参与重视程度不够，导致决策方案与社会实际需求脱

离。治理理论下多元主体间的关系是开放的、平等的。它是政治国家与公民社会的合作，是基

于公共机构和私人机构的合作而形成的自主自治的行为网络，是政府与社会力量通过面对面的

合作方式而组成的网状管理系统。对政府部门而言，治理就是实现从统治到掌舵的角色转换；

对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的转变。这是一种以公共利益为目标的社

会合作过程—政府在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用。这种开放平等的关系需

要用法律法规等制度规范固定下来。

在我国，公共危机管理的法律制度正处于建立和完善阶段，社会参与公共危机管理尚未纳

入立法轨道。在已公布实施的一系列关