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电力企业承包商安全管理突出问题与对

策

摘要：随着电力企业产业规模不断扩大和产业结构不断调整，电力企业系统

各企业的外包项目、承包商队伍和人员不断增多，已成为企业运营和发展不可缺

少的力量。近年来，电力企业系统内承包商安全事故频发，给电力企业改革发展

的大局造成较大影响。本课题围绕承包商“准入、选择、使用、评价”全过程管

理，分析解决承包商安全管理中存在的突出和共性问题，并提出相应改进机制和

措施，着力健全承包商安全管理机制，提升承包商安全管理水平。

一、承包商安全管理现状

改革开放以来，我国市场经济蓬勃发展，产业分工越来越细，专

业化协作程度不断提高。工程承包已涉及房建、制造、工业、石化、

水务、污水/环保、交通、电力、电信等多个领域。工程承包形式也

逐步发展为工程总承包、单位工程施工承包、BOT等多种方式。国家

相继出台了工程承包的一系列法律法规，对招标投标、资质管理、安

全管理等方面内容进行限制和规范。当前，我国正处于工业化、城镇

化快速发展时期，也处于事故易发多发的特殊阶段，承包商安全管理

面临诸多挑战。“十三五”初期，连续发生了湖北省当阳市马店矸石

发电有限责任公司“8·11”高压蒸汽管道爆管重大事故、江西丰城

发电厂“11·24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故，暴露出来的问

题更突显出承包商安全管理工作亟待加强。

（一）主要承包方式

设计采购施工总承包（EPC）：是指发包人将工程项目的设计、采

购、施工、试运行服务等一系列工作全部发包给一家承包单位，由其

进行设计、施工和采购等工作，最后交付具有使用功能的工程项目。

设计-施工总承包：是指发包人将设计任务和施工任务都发包给一

个施工单位作为总承包人。设计-施工合同的特点是节省费用和时间，

并有利于设计和施工技术的结合以及设计与施工的配合。

勘察、设计或施工总承包：是指发包人将全部勘察、设计或施工

的任务分别发包给一个勘察、设计单位或一个施工单位作为总承包人。

经发包人同意，总承包人可以将勘察、设计或施工任务的一部分分包

给其他符合资质的分包人。据此明确各方权利义务的协议即为勘察、

设计或施工总承包合同。

单位工程施工承包：是指在一些大型、复杂的建设工程中，发包

人可以将专业性很强的单位工程发包给不同的承包人，与承包人分别

签订土木工程施工、电气与机械工程等承包合同，这些承包人之间为

平行关系。

BOT承包模式(build—operate—transfer)：即建设—经营—转

让，是指由政府或政府授权的机构授予承包人在一定的期限内，以自

筹资金建设项目并自费经营和维护，向东道国出售项目产品或服务，

收取价款或酬金，期满后将项目全部无偿移交东道国政府的工程承包

模式。

二、电力企业承包商安全管理存在的突出问题

（一）承包商安全事故的主要原因

事故致因理论是用来阐明事故的成因、始末过程和事故后果，以

便对事故现象的发生、发展进行明确的分析。事故致因理论的出现，

已有80年历史，是从最早的单因素理论发展到不断增多的复杂因素

的系统理论。用事故致因理论来分析承包商安全事故，有助于更加准

确的查找事故的原因，制订更加有效、针对性更强的事故防范措施。

（二）存在的突出问题

根据电力企业承包商安全生产事故的原因，结合对集团系统内部

分二级单位承包商安全管理工作的调研，系统梳理承包商“准入、选

择、使用、评价”各个环节存在的突出问题，主要表现形式如下：

1.准入和选择阶段

（1）资质设置不合理,招标文件不完善（包括合同条款）

（2）评估因素权重设置不合理

（3）部分投标单位缺乏诚信

（4）存在陪标围标、资质挂靠现象

（5）分包商的管理机制不健全

2.现场施工监管阶段

（1）开工许可程序执行不到位

（2）主体责任不落实，监管能力薄弱

（3）作业人员安全意识和技能较差

（4）安全管理人员专业知识缺乏

（5）现场施工方案可操作性不强

（6）工期安排不合理

（7）项目监理职责履行不到位

（8）承包商自主管理能力不强

（9）协同管理机制未建立

（10）承包商安健环体系建设监督检查力度不够

（11）承包商教育、培训工作不到位