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推进城乡基本公共服务均等化的实质与路径选择

【摘要】公共服务均等化的实质是公平，主要体现为受益均

等、主体广泛、优惠合理三大原则，人们通常用地区间财政均等化

程度表示公共服务均等化程度。供给的不平衡性是当前我国基本公

共服务存在的突出问题，因此，推进城乡基本公共服务均等化的关

键在于统筹城乡发展，而要实现这一目标，必须依靠制度来保障。

【关键词】城乡基本公共服务均等化制度

对城乡提供基本均等化的公共服务以维护起码的社会公平，是

社会转型期政府必须面对的重大现实问题，也是政府的职责所在。

继《“十一五”规划纲要》中正式提出我国“基本公共服务均等化”

原则之后，党的第十六届六中全会通过的《构建社会主义和谐社会

若干重大问题的决定》对实现基本公共服务均等化的原则、目标作

了更详尽的阐述。党的十七大又进一步提出了“围绕推进基本公共

服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”的战略部署。

由此可见，基本公共服务均等化已经成为我国政府贯彻以人为本的

科学发展观，推动经济社会全面、协调、可持续发展的重要指导原

则，是未来十几年缩小城乡、区域和群体间发展差距的基本目标和

促进协调发展的基本途径。推进并尽快实现基本公共服务均等化，

是政府所代表的公平、正义的最后一道防线，必将在我国完善公共

服务体系、加快服务型政府建设过程中发挥重要保证作用。那么，

基本公共服务均等化的内涵和实质是什么？在实践中如何测度？

在推进基本公共服务均等化过程中遇到的突出问题是什么？应如

何解决？本文拟对此进行分析。

一、准确把握基本公共服务均等化的内涵与实质

一个时期以来,由于误以为市场万能,在公共服务领域采取了

过分市场化的改革路径,结果造成公共服务指标的“软化”，致使

城乡居民看病难、看病贵,上学难、学费高,特别是广大农村义务

教育得不到落实,养老保障体制不完善,各种社会保障机制不健

全,农村社会发展滞后,困难群体得不到有效扶助。因此，有必要

追本溯源，以期准确把握基本公共服务均等化的内涵、实质及其测

度标准。

1.基本公共服务均等化的内涵与实质

所谓基本公共服务水平均等化是指在一个国家内,不同地区的

居民能享受到大体相同的公共服务。根据有关专家的观点，基本公

共服务主要包括四个方面的内容：一是就业服务和基本社会保障等

“基本民生性服务”，二是义务教育、公共卫生和基本医疗、公共

文化等“公共事业性服务”，三是公益性基础设施和生态环境保护

等“公益基础性服务”，四是生产安全、消费安全、社会安全、国

防安全等“公共安全性服务”。城乡基本公共服务均等化的内涵，

可以从三个方面来理解：一是全体公民享有的基本公共服务的机会

和原则应该均等。尽管每个人的天赋能力不同，占有的资源也不尽

相同，在享受基本公共服务的机会和原则方面应该是均等的。现在

存在的最大问题是机会不均等，是实行同一个原则。二是全体公民

享有基本公共服务的结果应该大体相等。当然，大体相等”不是绝

对平均主义，天下也不可能绝对平均。“均等化”即在“基本公共

服务”的最后结果上应该大体均等或者说相对均等。三是在提供大

体均等的基本公共服务的过程中，应充分尊重城乡居民的自由选择

权。尊重人民的自由选择权，与尊重人民享有基本公共服务均等化

的权利并不矛盾。撇开此类“超值服务”不谈，即使在“基本服务”

的框架内，也应该想方设法让老百姓有自由选择的空间，不能一讲

基本公共服务均等化就否定人民的自由选择权[1]。（p66）

公共服务均等化的实质是公平。根据罗尔斯基于公平的正义理

论,在自由、平等和幸福之间的统筹协调原则有两条,即第一正义

原则(平等自由原则)和第二正义原则(机会均等原则和差别原

则),其中第一正义原则优先于第二正义原则,在第二正义原则中

机会均等原则又优先于差别原则。社会公正的功能性结构由分配的

结果公正、起点公正和过程公正三个要素构成。由此就决定了基本

公共服务的三大原则:

一是受益均等原则。根据罗尔斯第一正义原则(平等自由原则),

每一成员享受大致相等的基本公共服务,包括品种和受益程度两

个层面,这意味着基本公共服务均等化最终体现为一种结果公正。

该原则保证“底线完全平等”,即基本公共服务的供给水平应该平

均,所有地区和所有个人都应该享受到这一水平以上的公共服务。

二是主体广泛原则。根据罗尔斯第二正义原则(机会均等原则),

全体社会成员作为社会契约的