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浙江省城乡建设用地增减挂钩工作开展历

程和展望

作者：章岳峰

来源：《浙江国土资源》2016年第8期

浙江省土地整理中心章岳峰

一、浙江省开展城乡建设用地增减挂钩工作的历程简述

2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出鼓励农村建设用地整理，城镇建

设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。为贯彻国务院精神，2005年国土资源部发布了《关

于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知，2006年起，国

土资源部先后在21个省（区、市）实施了1000余个城镇建设用地增加与农村建设用地减少相

挂钩项目试点，嘉兴市桐乡市、湖州市南浔区为国家级城镇建设用地增加与农村建设用地减少

相挂钩试点（嘉兴市桐乡项目区是纯农村建设用地复垦的典型，湖州市南浔项目区是城乡结合

部农村建设用地复垦的典型）。

2009年中央l号文件和温家宝总理的政府工作报告将农村土地综合整治工作正式写入文件

及报告中，农村土地综合整治由此上升为国家层面的战略部署。国土资源部2009年印发的《关

于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》文件中提出“在全国范围内

启动‘万村整治’示范工程建设”。2010年，中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度

进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]l号）进一步提出“有序开展农村土

地整治”，要求“继续增加农业综合开发、农村土地整治投入，有计划分片推进中低产田改

造”。国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》

（国发[2010]47号），要求严格规范城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治工作。国土资源

部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发[2010]28

号），提出因地制宜地推进“空心村”治理和旧村改造。

在此背景下，浙江省城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）工作经历了三个主要阶

段。

第一阶段：单纯的建设用地复垦阶段（2004-2006年）。主要是针对零星分布的废弃宅基

地及矿山用地等建设用地进行复垦，复垦后产生建设用地复垦指标，并进行台账管理。各地在

需要使用该指标时从台账中扣除，并不需要进行复垦项目与建设用地项目的一对一挂钩。

第二阶段：增减挂钩试点与单纯建设用地复垦相结合阶段(2006-2010年)。2006年，湖州

市作为国土资源部增减挂钩试点的第一批城市，在浙江省首次开展以增减挂钩为平台，将农用

地整理、建设用地整理、中心城镇发展与小城市培育、现代农业综合开发为一体的农村综合整

治项目。2008年4月，浙江省人民政府把嘉兴市列为全省统筹城乡综合配套改革试点单位之一。

嘉兴市委市政府在对天津考察学习的基础上，从本地实际出发，制定了以宅基地置换城镇房产，

以土地承包经营权置换社会保障，推进集中居住，转换生活方式的推进“两新工程”。但该阶

段浙江省增减挂钩工作还是主要以单纯建设用地复垦为主，试点工作推进较为缓慢。

第三阶段：增减挂钩工作全面推进阶段（2010年一至今）。浙江省又将此阶段称为农村土

地综合整治。省委办公厅和省政府办公厅2010年发布《关于深入开展农村土地综合整治工作扎

实推进社会主义新农村建设的意见》（浙委办[2010]l号），将“农村土地综合整治”作为

2010年工作的重中之重来抓，2010年全省提出要在2010-2012年三年推进1200个农村土地综

合整治项目，其中要求2010年完成420个项目的报批。为保证项目顺利实施，浙江省国土资源

厅在充分调研的基础上，逐年出台了一系列配套政策。

该阶段在实施过程中经过了两次调整：第一次调整在2010年，浙江省提出的农村土地综合

整治暨城乡建设用地增减挂钩，要求以城乡增减挂钩为平台，包括农用地整理、农村建设用地

整理、小城镇建设等内容的农村土地全方位整治。允许农村建设用地减少量大于城镇建设用地

增加量，并产生结余指标；第二次调整是经过2年的实践，该类型增减挂钩项目实施周期过长、

项目类型复杂，在国家规定的三年周期内完成项目难度较大。2012年，浙江省将增减挂钩项目

调整为农村建设用地减少与城镇建设用地增加一比一对应关系，不再产生结余指标，同时，项

目区内不再包含农用地整理内容。

二、浙江省增减挂钩的基本原则

1坚持政府主导、市场推动

增减挂钩项目以乡镇政府作为项目实施主体