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公共伦理案例网约车的波折与新生

最近，一些城市严查非法营运车辆，网约车害怕处罚而不敢营运，

导致“打车难”、“打车贵”的问题再度回潮，供求矛盾下“黑车”

也悄然增多。这同今年5月初发生的郑州空姐打网约车遇害事件不无

关系，也使交通运输部门加强了对网约车的安全监管。鉴于此次安全

事故造成了巨大舆论影响，交通运输部运输服务司甚至表示，将加快

清退不合格的车辆和人员，并考虑撤消屡次违规企业的许可证。

一方面是乘客有刚性需求，催生了网约车这样一种新兴业态，且

呈现燎原之势，另一方面是政府部门对网约车合法化孜孜以求，两者

之间存在紧张关系，使网约车行业的发展面临种种不确定性，也使以

共享出行为代表的共享经济发展遇到尴尬。

网约车合规率不足1％

工业和信息化部下属中国信息通信研究院的数据显示，截至今年

7月，全国已有210个地级以上城市出台了网约车实施细则，新政覆

盖率达到62．1％。去年10月，我们曾对全国地级及以上城市的网

约车政策进行分析，发现有203个城市出台了实施细则。这意味着大

半年以后却只有7个城市加入了网约车新政行列，而全国另有近200

个城市仍然按兵不动。

当然，一些地方的传统巡游出租车供应充足并能满足市场需求，

因而对网约车的需求并不紧迫。因此，这些地方的政府部门也许确实

没有必要再制定专门的网约车实施细则。可喜的是，也有许多城市（如

安徽省芜湖市）加入到杭州等城市的行列，修订网约车实施细则并逐

步放松对网约车的管制，使越来越多的网约车可以合法运营，逐步实

现了网约车的合规化。

更加值得注意的是，网约车的合规率极低，全国99％以上的网

约车（车辆和驾驶员）仍然在“非法”的灰色地带提心吊胆地运行。

按照交通运输部运输服务司披露的数据，全国有34万人和17万台车

辆分别取得了网约车驾驶员资格和网约车运营证。但目前全国约有

3210万辆／人网约车。据此计算，全国仅有不足0．5％的车辆和约

1％的驾驶员是合规运营的。

与此同时，网约车平台的合规率也不高。全国78个获得许可证

的网约车平台，一半以上只在一个城市获得许可证，在多个城市获得

许可证的寥寥无几。在出台政策的城市中，取得许可证最多是万顺叫

车，但也只覆盖了一半城市（110个）。滴滴、神州、首汽、易到等

行业领头企业，只能在不到四分之一的城市取得许可证。

即便是在推行了网约车实施细则的城市，监管过严和行业进入门

槛畸高的问题普遍存在，使网约车合法化的道路遥遥无期。我们此前

的研究显示，地方政府在出台各自的网约车实施细则时，惯常的做法

是在上述七部委联合发布的《暂行办法》基础上“层层加码”，增加

繁琐的限制性条款，甚至对驾驶员的户籍和学历以及车辆轴距和定价

做出特别要求。

显然，要想推动网约车等共享经济的蓬勃发展，不能寄希望于政

府部门可以善意使用自由裁量权，而应考虑自上而下和自下而上相结

合的政策执行。否则，人们寄希望的出租车网约车化可能转变为网约

车出租车化，并使本应进步的行业出现倒退。

首先，斩断政府部门和传统出租车行业的利益关系，加快推进出

租车行业改革。美国经济学家熊彼特（JosephSchumpeter，1883—

1950）提出了“创造性毁灭”的概念，认为创新的出现必然意味着落

后和陈旧事物的退出。但是，如果落后的事物仍然被政府部门抱残守

缺而得到强力保护，那么就会延迟新事物的发展，甚至可能导致“劣

币驱逐良币”的逆向选择问题。由此可见，出租车行业保护背后的畸

形政商关系如果不能走向“亲近”和“清白”的新型政商关系，就很

难指望网约车可以参与到各地的公平竞争。

其次，《暂行办法》发布已有两周年，正式实施也已经有一年半

以上，征诸社会各界对该办法本身的意见以及地方的实施经验，中央

政府应责无旁贷地考虑对其加以完善和修订，使其能够跟上网约车发

展的节奏。两年时间不短也不长，但对网约车这样的新兴经济业态而

言，却足以经历多次技术迭代和政策革新。许多过去模糊不清或不确

定的问题，在各地“试错”的过程中不断清晰和确定；很多备受争议

的议题，经过实践的检验而渐趋达成共识。就此而言，中央政府再次

介入网约车领域，回顾新政并修订上述《暂行办法》，可能时机已经

成熟。

改革开放以来中国之所以能够充满韧性和适应力，同政策实验和

创新的体制密不可分。在各地“摸着石头过河”的基础上，中央政府