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第一章绪论

第一节公共行政学概说

一、公共行政学的概念、研究对象及目的

（一）公共行政的含义

现代意义上的公共行政，西方学者一般是从以下三个角度加以考察的。

1政府的组织结构

从小政府的观点看，公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的

活动。从大政府的观点看，公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法三大

部门在内的机构管理社会事务的活动。

2、从政治与行政的关系角度来加以考察。

以美国学者古德诺为代表。古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行，

这一著名的

政治、行政二分法是从这一角度分析的典范。

3、从管理角度来加以考察。

从这一角度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。美

国行政学者古

立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，

即著名的

POSDCORB功能说。

我们认为，公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。

首先，我们把公共行政看做是一种活动，这一活动的主体是国家行政机构。

其次，这一活动的客体是社会公共事务。

第三，作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的。

（二）公共行政学的涵义、研究对象及目的

公共行政学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、

有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。

公共行政学以政府活动及其科学化为主要研究对象。

二、现代行政现象

1行政职能扩展

政府的职能在相当长一个历史时期内被限定在维护国家安全和社会秩序以及个人

财产不受侵犯

方面，因而被称之为守夜人。

进入20世纪以来，守夜人政府已不再适应社会变化的需要，行政权力急剧扩张，

大量直接管

理和介入国家事务和社会事务，成为最活跃和最强有力的权力。

所谓行政国家，首先是一种国家公共行政职能现象，其次是一种国家公共权力现

象，同时也是一种公共事务管理现象，主要指19世纪末20世纪初，与垄断的进

程相一致，尤其是第二次世

界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系

中，行政权力和活动扩展，具有制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同

法院判决效力相近的行政裁判权，大量直接管理和介入国家事务和社会事务，从

而起着最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。

2、不良行政现象增加。

（1）行政组织和公务人员数量的增加

（2）行政决策过程迟缓

（3）政府人员专门化

（4）官僚化倾向滋长

帕金森定律ParkinsonLaw

彼德原理ThePeterPrinciple

以剖析人性的弱点为出发点，揭示了广泛存在于社会组织的痼疾一一不称职。“彼

德原理”的经典表述是：在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶

层。这是因为，由于层级组织的结构性特性，无论一个人有多少聪明才智，又多

么勤奋努力，总会有不能胜任的职位，而晋升是必然的，一直到不能胜任为止，

更何况还存在许许多多不良组织病象。

3、行政管理和行政管理理论现代化

（1）重视社会目的

（2）行政管理手段现代化

（3）行政管理理论现代化

三、现代行政精神

1、主动进取

2、追求卓越

3、创新发展

第二节公共行政学的演进

一、早期公共行政研究时期

1、起止时间：1887年威尔逊发表《行政学之研究》-科学管理管理理论兴起之前

2、四种理论基础

1）西方近代政治学说尤其是国家学说

2）君主制时代德、奥两国德官房学。

3）普鲁士的任官制度和英国的文官制度。

4）西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。

3、两位代表人物

1887年，威尔逊在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》

这篇文章，被公认为是行政学发端的标志。

古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主

国家的实际，因为民主国家的只要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政

的一小部分而已。所谓政治，是国家意志的表现，它是由议会掌握的制定法律和

政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，它是由行政部门掌

握的执行法律和政策的权力。

二、传统公共行政研究时期

1起止时间：泰罗1911年的《科学管理原理》发表一一20世纪30年代行为科学

兴起之前

2、泰罗的《科学管理原理》