合理化、合法化、有效化：城管执法进社区的三维向度研究.docx

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合理化、合法化、有效化

城管执法进社区的三维向度研究

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王颖王梦

[摘要]城管执法进社区，能够有效提升基层治理与服务能力，助力和谐社区建设。在顶层注意力的高位推动下，城市管理重心下移态势逐步蔓延，但仍存在法制建设不完善、权力让渡与资源让渡不同步、权力再分配不彻底、执法能力与专业性结构化错配以及国家与社会、行政与自治、权力与权利关系未理顺的困境。加强城市管理法制建设以进入社区，强化宣传教育、改善城管队伍形象以融入社区，切实转变工作模式、善借新兴媒体科技以服务社区，多措并举力求实现城管执法与社区自治的有效衔接和良性互动。

[关键词]城管体制改革;社区治理;行政与自治;权力与权利;合法化

：D669.3?：A?：1008-410X（2020）01-0088-08

一、问题的提出

党的十九大报告明确指出，要深化机构和行政体制改革，形成科学合理的管理体制;加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。城市管理作为国家治理体系不可或缺的关键变量，是社会主义现代化水平与民生质量的客观映射。随着市场经济的迅猛发展与社会结构的转型，城市化进程加速的同时，城市管理体制的弊病逐步显现。城市发展的利益偏好与民生诉求难协调、城市管理水平与建设速度相脱节、规模扩张与质量提高难同步以及重末端管理轻源头治理的落后管理理念等致使城管体制改革陷入困境。因此，有效提升城市管理精细化水平，使城市管理体制与社会良好发展所需的政府行政职能之间的合理设计相契合就显得尤为重要。打破传统硬性约束下的城管执法手段的桎梏，柔化政府与社会边界，创新城市管理体制及模式已是大势所趋。近年来，“城管執法进社区”的出现及普及可谓是应时合势，并因其强调转变传统的单向度自上而下行政授权的城市管理模式、代之以多元主体联动模式而引起学界聚焦。如何理解各治理主体在行动过程中的权力分配与资源获取？如何保证各行动者能够彼此协同实现城市管理共同目标？这一模式现实运行将面临怎样的瓶颈？如何保障城管部门能够顺利“进入、融入、服务”社区？厘清这一系列问题，有助于此模式的纵深化发展。

斐迪南·滕尼斯于1887年首次提出“社区”的概念[1]，之后戴维·波普诺和阿兰·芬利森分别从人文地理与社会科学角度对社区作出定义[2][3]。20世纪30年代，费孝通等首次将community译为“社区”，之后突破地域性特征限制对“社区”作出明确界定[4];1986年民政部首先倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务，自此，“社区”概念正式被引入政府工作中[5]。为实现理论与实际的统合，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》将社区定位为聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。城市社区一般是指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区[6]。

也有学者从地域性与人文性角度对“社区”作出界定[7]。如今学界比较认同的“社区”是指，居住在某一地域内，具有共同意识和利益的多种社会关系与社会共同体。

城市管理有广义和狭义之分。广义的城市管理是指对城市空间中所有人与事的管理，主体限定为各级城市政府管理主体和城市内各类居民及其组成的各类实体组织，包括企事业和社团组织（含党派组织），如环境、工商、治安等管理部门;客体实现了最大限度综合性，涵盖政治、经济、文化、社会等众多领域[8]。狭义的城市管理是指政府设立专门的城市管理机构，如城市管理委员会、城市管理执法局，专司包括公共设施、市容环境、供水节水、风景园林等在内的诸项城市管理工作[9]。本文所论述的是狭义层面的城市管理。

社区是城市空间范围内的基本单元，城管执法进社区实质上就是城市管理的微观执行，也是城市管理综合执法体制的一项突破性创新。所谓“城管执法进社区”，即通过在社区设立城管所，聘请社区户籍居民作为社区管理员，协助街道执法队执法以提高社区城市管理水平的改革措施[10]，是城管综合执法部门横向上执法权限不断扩张，纵向上执法深度由街道逐渐向基层社区倾斜的体现。这一方式主要是通过改变既往政府单一行政主体通过强制性手段执法局面，代之以政府与社会多元主体联合执法、共同管理城市社区，打破政府与社会的身份壁垒，使其边界相对模糊化、柔性化，从而实现城市管理多方共治的美好愿景。

目前学界对于“城市管理体制”与“社区”的研究众多。在宏观城管体制改革方面，一些学者分别从统筹解决好机构性质，健全完善城管执法机构设置，构建包括法律、道德、政策、思想等社会管理手段在内的综合治理体系出发为城管体制改革提出了建设性建议[11][12][13];也有学者分别将天津、厦门、上海的城市管理综合执法工作作为研究对象，对其存在的管理、执法痼疾进行了深刻剖析并为下一步城管体制改革指明了方向[14][15][16]。在社区治理方面，一些学者分别从城市社区治理能力、治理体制、治理结构