土地托管的形成机制、存在问题及对策建议.docx

?

?

土地托管的形成机制、存在问题及对策建议

?

?

王颜齐史修艺

摘要：土地托管是实现农业适度规模经营、推动小农户与现代农业有机衔接的新型实践。土地托管的实质是合约形式下的委托—代理关系，是组织化与市场化融合发展的逻辑必然，同时也是利益驱使与上层引导共同作用的结果。土地托管一方面深化了现代农业发展所必需的专业化分工，另一方面也保留了小农户在土地上的剩余索取权，不仅为小农户发展现代农业提供了一条新的路径，而且在土地产权集体所有的基础上降低了土地的租值耗散。但与此同时，土地托管的供给主体面临着生产、市场以及违约等多重风险，参与农户负担着额外的签约谈判和交易执行等合约费用，并且其退出农业生产后面临的择业困境也增加了土地托管合约的不稳定性。对此，可以通过完善监管和信誉机制、积极培育土地托管服务供给主体以及强化地方扶持政策等方式加以解决。

关键词：土地托管;形成机制;委托—代理关系;农业生产方式

：F323：A

：1003-0751（2021）02-0034-07

一、引言

以家庭经营形态为基础的小农户一直是中国农业生产经营主体的主要组成部分。党的十九大提出了要提升小农户发展现代农业的能力，加快推进农业农村现代化，夯实实施乡村振兴战略的基础，实现小农户和现代农业发展有机衔接。而推动农业适度规模经营、实现农业现代化是现阶段实现小农户与现代农业有机衔接、提高中国农业农村经济发展水平的必然选择。2014年中央一号文件首次出现农业托管式服务的提法，2020年中央一号文件再次提出了统防统治、代耕代种、土地托管等农业服务模式。当前，土地托管作为一种新型的农业生产经营方式在全国各地得以不断涌现和发展。土地托管是农业生产实践的产物，在促进农业规模化经营以及实现小农户和现代农业有机衔接方面具有独特的优势，对土地托管的研究具有重要的理论与实践意义。

当前，纵观学界对土地托管问题的研究发现：一方面，土地托管是一种实现农业适度规模经营的新型生产经营方式，凭借其较高的灵活性、适用性等特点逐渐得到了农户的认可，满足了小农户对农业组织化服务与农业市场化服务的需求。另一方面，土地托管虽然是一种提供农业社会化服务的重要供给途径，并建立了一种风险与收益共存的利益联结机制，但仍然面临着相当程度的交易费用问题。然而，目前的研究仍缺乏系统性的在理论层面上对土地托管实质和形成机制的逻辑解释以及关于现实层面深入的案例解析。基于此考量，本文试图对土地托管的实质和形成机制进行系统解析，同时以黑龙江省L县的土地托管实例为依托，探讨实践过程中土地托管实际发挥的效果和存在的问题，并提出相应的政策建议。

二、土地托管的实质及形成机制

土地托管的出现丰富了中国农业生产组织方式，为中国农业经营体制创新提供了实践参考，其不断发展与演变具有逻辑上的合理性。土地托管的实质是合约形式下的委托—代理关系，土地托管的形成机制一方面表现为组织化与市场化融合发展的逻辑必然，另一方面表现为利益驱使与上层引导共同作用的结果。

（一）土地托管的实质

目前，学界对土地托管实质的认定存在一定争议。土地托管出现在我国土地规模化流转的大背景下，因此学界对土地托管实质争议的焦点在于其与土地流转的区别与联系上。起初学界对土地托管的解释各有不同，一种观点认为土地托管是土地流转的模式延伸，有助于推动土地流转的规范化进程①;另一种观点认为土地托管是一种农业社会化服务方式，保留了农户的经营权和收益权，交易双方是委托—代理关系，完全不同于土地流转的经营权转让模式。②事实上，这些对土地托管实质的争辩均源自于对土地流转所作定义的模糊性，即土地流转的广义与狭义之分。从字面上看，“流转”一词仅可理解为土地某项权利的“移动”，而无法明确该项权利的具体范围，广义的土地流转是指承包户对土地经营权进行的流转，而狭义的土地流转是指农户对土地经营权与收益权的流转。③如此，在广义的土地流转概念下，土地托管便是土地流转的一种;而在狭义的土地流转概念下，土地托管则是一种实现农业规模化经营的新形式，保留了土地的收益权，同时保留了土地的剩余索取权和相应的经营风险，与传统的土地流转形式不同（见表1）。

近些年，在土地确权、“三权分置”政策引导下农村土地流转逐步规模化，承包户通过转包、出租、互换、转让以及股份合作等方式对土地经营权和收益权作出流转。其中，转包、出租是土地流转的主要方式，鉴于承包户对土地进行转包、出租时，经营权与收益权均发生了转让，因此，学界一般默认土地流转的概念是狭义上的概念，这也是多数学者认为土地托管不同于土地流转的原因所在。因此，在土地托管模式的运行过程中，委托方农户与受托方建立合约关系，将土地经营与管理权进行全部或部分转移，而不转移收益权。与农户建立委托—代理关系的一般是合作社、供销社、农业企业等专门的农业生产经营服务组织，这些专门的