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“撤县设区”引发的群体性事件治理研究

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杨瑞懿

一.问题的提出

随着全面深化改革的不断推进，现有的城市格局、公共基础设施、基本民生服务等内容逐渐滞后于民众对品质生活的需要和现代化城镇发展的要求。其中，城市发展受制于行政区划限制，城市格局难以打开，经济社会发展受到阻礙成为地方政府治理的重难点之一。为此，在市一级迅速扩张、县级地方经济迅速发展的情况下，市、县两级政府在某种程度上暗自形成竞争。“撤县设区”类的地方行政区划调整形式不断增加。所谓“撤县设区”，即直辖市、地级市等撤销其下辖或代管的县、县级市等县级行政区，以其行政区域为基础直接规划为新的市辖区。

“撤县设区”在调整行政区划的同时，本质上实现了对地区间政府、民众等利益群体原有利益在经济、社会、生活等多方面进行重构。一旦这一过程令各方利益诉求不平衡发展甚至损伤某方利益，极易导致政府公信力下降、社会秩序被扰乱等不良现象，甚至引发群体性事件及更为恶劣情况的发生。因此，如何从根源上梳理此类事件，进行及时、有效的管控，将是我国各级政府不得不面对的问题。基于群体性事件，国内外学界开展的研究较为全面，但由行政区划调整直接引致的群体性事件，在现实中不常见，对其研究也未深入。基于笔者自身对于该类事件的了解与笔者父母对于湖州市撤长兴县设区事件的亲身参与，本文以2013年浙江省湖州市撤长兴县为区受阻为例，从利益群体视角切入，探讨各类利益群体的利益诉求与矛盾，揭示此类事件的形成原因，提出调和利益诉求矛盾的政策建议，以期为预防、管控此类事件提供参考，为地方政府行政提供思路。

二.案例回顾

湖州市撤长兴县设区受阻案例划分为五个阶段：

进入新世纪以来，随着经济不断发展，两地发展优势不断凸显，湖州市（市区）与长兴县在经济社会发展、地域认同等多方面产生潜在矛盾，两地民众之间也存在一定程度上的相互轻视。长兴县北接太湖，湖州市与长兴县都希望利用太湖及其周边资源发展自身实力，资源竞争过程中潜在矛盾不断激化。

2013年5月5日，湖州市政府发布通知，要求长兴县准备相关材料着手“撤县设区”，相关信息迅速扩散。湖州市与长兴县社会各界针对撤县设区问题展开讨论，民众公开讨论、发表网络言论，表达自身立场，舆情事件迅速发酵。

通知发布三天内，各种实质性反对行为在长兴县各小范围相继发生，各乡镇政府发表声明、向县委县政府上书、请愿签名，各乡镇商会申请举行游行请愿。

5月8日，长兴县各界民众在市民广场举行游行活动，要求湖州市政府撤销决定。5月8日下午，各界民众不断向市民广场聚集，群体性事件正式发生且不断升级。

在各方不断施压下，湖州市政府随即以“长兴目前撤县设区不成熟”为由撤销相关决定，并宣布绝不强推撤县设区进程。至此，该事件告一段落。

三.不同利益群体的划分

在由行政区划调整导致的群体性事件中，相关事件主体划分清晰，故可将案例中的不同利益群体按其意愿与行为作以下划分：

湖州市政府（市级政府）。湖州市政府是撤县设区的推动者与决定者。从决策的酝酿、实质性建设发展到行为与最终确定推进撤县设区进程，湖州市政府拥有着市一级政府的核心利益。

长兴县政府（县级政府，包括各乡镇政府）。在此次风波中，长兴县政府是被撤一方，其各项社会利益、经济管理权限、经济发展前途将直接遭受影响。同时，长兴县政府与各级乡镇政府对于该决定的坚决反对又成为推动群体性事件发生与政策撤销的中坚力量。

长兴县民众（县域内民众）。得知撤县设区决定后，长兴县各界民众表达反对意见，在现实与虚拟空间表达不满情绪，并直接推动发生请愿游行等群体性事件。

湖州市（市辖区或中心城区）民众。湖州市民众在此次事件中处于相对边缘的地位。事件发生后，湖州市民众通过网络、媒体对此事件的发声，对长兴县民众不满情绪进行回应，也侧面推动了事件发展。

媒体。媒体报道对于信息传递与扩散具有至关重要的作用。传统纸媒、电视新闻在时效性、报道尺度上受到多方面因素的限制，但网络贴吧、论坛、博客等新兴媒体的传播成为舆情发酵与群体性事件发生的重要催化剂。

四.利益诉求及内在矛盾

解放后，湖州市行政归属与行政区划不断调整，直至1983年10月，湖州市才最终成为浙江省的省辖市。城市发展初期，湖州市经济发展水平相较于其他地级市在浙江省排名靠后。直至太湖资源开发、乡镇经济复苏，湖州市经济地位才略有提升。但在此过程中，湖州市、长兴县两地政府与民众始终就市域内经济发展水平高下存在争议。市政府与民众因市区的发展优势、经济体量、人口优势等存在优越心理;对长兴县政府与民众而言，在湖州市经济贡献巨大甚至超过市区水平且对湖州市归属感的相对薄弱。加之湖州市与长兴县民众间长期存在的心里隔阂，两大利益群体之间的发展矛盾长期存在，成为后来群体性事件爆发的根基。

由于自身经济发展相对乏力与长兴县域经济发展势头向好，湖州市若将长兴县变为