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新时期空间规划转向与政策绩效提升路径

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摘要：在我国快速发展的过程中，我国的综合国力在不断的发展，社会在不断的进步，公共政策限制或扩展了人的行为，以此牵引空间需求并塑造城乡形态。而城乡规划的本质即是人类社会对空间需求的集体意志，是权衡社会、文化、经济和环境等无边界因素之后的集体选择。城乡规划在新时期融入了国土空间规划体系，但由于边界不明确、作用机制不明朗、效果不直接、责任难认定等原因，在积极贡献的同时，承受了较多质疑甚至不实之责。为了更加清晰地认知空间规划及其政策，可以借鉴西方城市发展和规划理论探索经验，重新认知和区分规划领域学理、法理、机理的内涵与差别，同时，探讨提升空间规划政策绩效的路径，大体包括推动经验判断转向情景演算、识别实施传导机制、划定可试错的领域并完善纠错机制以及促进规划政策全过程的知识积累等方面。

关键词：国土空间规划；公共政策；人工智能；治理能力

引言

近年来，国内城市规划界日益重视和强调城市规划的公共政策属性。但是，对于如何准确理解和把握城市规划的公共政策属性、作为公共政策的城市规划如何与我们传统的城市规划对接等问题仍一直困扰着大家。由于相关理论研究的滞后，我们对城市规划公共政策属性的强调仍停留在口头上，在实际工作中，我们仍然是“穿新鞋，走老路”。本文将从一个新的视角来诠释和解答这一问题。

1国土空间规划

城市规划行业多年的预感因国土空间规划的横空出世突然变成了现实。面对变局，整个行业在亢奋的同时夹杂着不安：亢奋，是因为原以为会在过去城市规划伟大成功之下的我们，突然遇到了前所未有的大“风口”；不安，是因为城市规划并没有为这样一种转变做好理论、方法和行动的准备。而过去数十年城市规划攀登上的高度，正是规划难以转型的原因——因为规划必须完成下山，才能开始攀登。现在新的国土空间规划探索大多还是原有的城市规划和土地利用规划的延伸，规划停留在物理空间的管控上。如果把中国的空间规划比作象棋，目前的规划理论还停留在寻找“最优”布局的层次，但真正的城市从来都不是按照“最优”形成的。正像一盘棋开始时那样，无论最初布局怎样对称、合理，博弈开始，一切都会因市场而变。城市就像战争，陈赓说：“再好的作战计划，枪声一响，作废一半”。真正影响城市进程的，是每一个棋子所必须遵循的“规则”。好的游戏（game）是由规则（rules）决定的，好的城市也一样。但恰好在这个维度，中国的城市规划还处于非常原始的阶段。现实中，最优的用地比例是不存在的，最优的土地用途是变化的，最优的人口密度是不确定的……好的城市不在乎是否有“一张图”，而在于是否能“干到底”。有了好的规则，城市就会根据市场将自己调整到最优，没有好的规划，再完美的图纸，也会在城市竞争中被淘汰。

2提升空间规划政策实施绩效的路径

2.1城市空间政策与城市空间政策体系

要构建城市空间政策体系，首先要明确什么是城市空间政策。我们这里把城市政策中直接作用于空间利用、空间秩序构建和直接产生空间效应的政策称为城市空间政策。如果要为其下一个定义的话，笔者认为城市空间政策是城市政府在特定时期为实现或服务于一定的城市发展目标而制定的引导和规范城市空间利用、空间秩序构建和空间关系协调的行为准则。所谓城市空间政策体系，是指城市空间政策内部及与其他政策通过有机联系并与政策环境相互作用的有机整体。城市公共政策体系的建构要遵循公共政策体系的整体性、相关性、层次性、有序开放性等特点从纵向、横向和过程三个向度进行建构。

2.2推动经验判断转向情景演算

规划政策、行为活动、空间环境密切关联，三者的逻辑关系可以用“算法”来揭示与度量，“算法指的是进行计算、解决问题、做出决定的一套有条理的步骤。所以，算法并不是单指某次计算，而是计算时采用的方法”。不过，算法与人工智能的关键是人，只有充分理解了城市发展规律和政策机理，才能提炼出正确的算法[13]（表4）。理论上，城市发展规律指引着规则、策略的制定，但城市发展规律可能仍局限于经验层次，尤其是城乡规划因果链条异常复杂，政策与后果并不是“有A必然有B，有B必然有C”的映射关系。即便是物理学，量子领域与宏观领域的规律也尚未统一，城市发展规律距离大一统的终极规律更是遥遥无期。从社会科学属性角度，城市发展可能也并不存在终极真理，而只有局部时空内正确的规律。虽然如此，对于学理和机理的认知，仍然可以渐进开展。例如，可以运用人工智能的优势，通过深度学习过滤“噪音”，避免情绪、偏见等因素的干扰，快速迭代升级出城市发展规则，此前提是有足够数量和充分结构化的数据。在这些前提下，进行数据采集与清洗，通过合理算法的构建与进化，培育出进化能力。因而，可以结合规则演绎与直观直觉，通过人工智能方法进行情景演算与结果预判，搭