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新公共服务理论对我国建设服务型政府的启示

唐晓阳王巍

党的十七大报告提出要党的十七大报告提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府加快行政管理体制改革，建设服务型政府。而党的

十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步提出，要十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步提出，要

按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理

顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、

监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。可见，建设服务型政府是当前

我国深化行政管理体制改革的一项重要任务。而要建设服务型政府，除了要搞清

楚什么是服务型政府、它的本质和内涵是什么之外，还必须要搞清楚如何建设服

务型政府的问题。对于什么是服务型政府的问题，学术界已从公共产品供给、行

政改革策略、行政价值观等多个角度进行过认真的探讨。但是，我们认为，服务

型政府的本质型政府的本质在在于，政府公共管理的于，政府公共管理的现实运作现实运作要要以人民群众以人民群众的的根根本本利益利益为为核心核心。。

所谓‘服务型政府就就是体是体现现了了服务行政服务行政的理念，具有很强的公共服务能力，

能够坚持以人为本，努力为公众、企业及其他各种企业及其他各种社会社会组织组织提供优质服务的政府。提供优质服务的政府。

[1]同时，建设服务型政府的路径是多元的，可供借鉴的理论知识也不少。但从

公共行政学的理论发展脉络来看，以登哈特夫妇为代表的新公共服务学派的理论

成果可以为我国服务型政府的建设提供更多有益的启示。

一、新公共服务理论的发展背景

（一）新公共服务理论是对传统公共行政的一种超越

在官僚制理论指导下发展的在官僚制理论指导下发展的传统公共行政传统公共行政可以被看作是可以被看作是政治家的公共

管理理论管理理论。传统的行政学研究怀抱着十足的。传统的行政学研究怀抱着十足的贵族气质贵族气质，既有的理论学说甚至

可以被看作是政治精英的治世技术学。如何降低政治决策实现过程中的代理成

本；如何更有效地管理公共事务，维护统治秩序；如何通过技术方法的变革实现

管理成本的压缩等等一直是行政学不孜不倦思考的核心问题。政治-行政二分法，

其本意就在于使一般的公共行政执行性事物从纷繁芜杂的讨价还价的政治领域

中独立出来。二分法所秉承的理性公共利益理论设想民主政治应有的公平价值可

以在议事层面上合法地实现，那么，经济、效率命题也就自然的转嫁到次级的公

共行政系统当中。自此，效率便成为公共行政学永恒的一个价值探索主题。西蒙

在在《《行政管理行政管理格言》格言》一一文文中中也曾认为：也曾认为：行政管理理论命题关注组织应当怎么建

构和运构和运作，以作，以便便有效地有效地完完成成自身任自身任务。务。[2]与其说，传统公共行政的目标在于

最大限度地实现经由环视民主模式和高层政治精英所厘定的体现公共利益的政

治决策，还不如认为，它是执政的统治集团为了防止立法波动从而捍卫自己长期

利益，稳定集团政策旨意的一套执行制度。而且，官僚制确立了公共行政过程中

唯一的权力核心和稳定的行为规则，这从根本上保证了高层决策稳定而且是持续

性地性地贯彻和落贯彻和落实。实。登哈特夫妇提到登哈特夫妇提到，，政治与行政的分离位居传统公共行政的责

任表现形式的中心，按照这种责任观，被任命的行政官员要对自己的政治主人负

责--而且只而且只有通过有通过他们才能对他们才能对公民公民负责负责。。[3]穆雷·霍恩建构了一个以交易费用

理论理论为基础为基础的的且且以立法以立法者和者和政治家政治家为为行行动动主主体体的制的制度选择模型度选择模型，，认为认为，，公共部

门门的制的制度结构度结构是是为那些为那些设设计这些计这些制制度度的立法的立法者服者服务的。务的。[4]因为，政治市场同样

可被看作是一可被看作是一个个非零交易非零交易成本成本社会场域，那么那么最有可能维持其权力的立法者，

就是就是那些能够最那些能够最成成功功地地解解决决这些交易费用这些交易费用的的人人。。[5]所以，公共部门的制度结构

的性质决定于立法者面临的交易问题。稳定，体现价值中立精神的行政管理制度

可以最大限度地保证执政利益集团的长久利益，不至于因为政权的轮换而遭致后

续的否决和替换。传统公共行政理论从规则和独立合法权威的角度