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附件2

《划拨用地目录（修订征求意见稿）》

修订说明

一、必要性

2001年，原国土资源部印发《划拨用地目录》（国土资

源部令第9号，以下简称《目录》），根据《土地管理法》

第五十四条关于国家机关和军事用地等四类可划拨供地的

规定，通过列举的方式，对划拨用地范围进行细化。《目录》

自颁布实施以来，为市、县人民政府和自然资源主管部门在

以划拨方式供应国有建设用地使用权时，提供了审查标准，

在完善土地要素市场化配置机制、规范土地市场秩序等方面

发挥了重要作用。

随着经济社会内外部环境变化、政府职能转变、投融资

体制改革和产业结构调整，现行《目录》已不能适应新形势

发展需要，迫切需要进行调整和优化。因此，自然资源部贯

彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，按照“建

立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目长效建设

机制”“优化新业态新领域市场准入环境”“健全提升产业

链供应链韧性和安全水平制度”“完善战略性矿产资源探产

供储销统筹和衔接体系”等要求，统筹推进《目录》的修订，

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扩大国有建设用地有偿使用范围，细化土地管理政策单元，

提高土地要素配置精准性和利用效率：一方面，因新业态新

领域市场的发展，对于《目录》要求具有公益性或非营利性

的一些用地，需要提出更加清晰的界定，以实现缩小划拨用

地范围、严格限制以划拨方式设立建设用地使用权的要求。

另一方面，一些用地类型的基础性、公益性、长远性属性进

一步显现。比如，消防救援和应急避难设施用地、国家储备

设施用地、战略性矿产开采设施用地等，需要按照“平急两

用”、资源保供和能源安全等新要求，调整划拨用地范围。

此外，《目录》中的有关用地类型的表述，也需要与现行法

律、法规和有关部门（行业）管理政策的规定相衔接，确保

《目录》的执行更加精准。

二、修改的主要内容和考虑

本次修订保持总体结构基本不变，大类和中类与修订前

一致，对部分条款进行了删减、增加和调整，共分为4个方

面。具体修改情况如下：

（一）严格限制以划拨方式设立建设用地使用权

根据《中华人民共和国民法典》《生态文明体制改革总

体方案》《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度

改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）关于严格限制以划

拨方式设立建设用地使用权，完善国有建设用地有偿使用制

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度，扩大国有建设用地有偿使用范围等要求，增加有关有偿

使用的总体要求和对“非营利性”“公益性”的具体界定。

（二）删减不符合现行规定的有关条款

1.根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类

指南》（自然资发〔2023〕234号）规定，河流水面、湖泊

水面纳入未利用地管理，水库水面纳入农用地管理。本目录

规定的为可划拨的建设用地项目，故删除“城市基础设施用

地”中的“水源地”、“水利设施用地”中的“水库淹没区”。

2.根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》

（国务院令第381号）有关规定，删除原“非营利性社会福

利设施用地”中的“收容遣送设施”。

（三）增加符合新形势需要的有关条款

1.根据机构改革要求，按照《中华人民共和国消防法》

《中华人民共和国突发事件应对法》有关规定，增加“（四）

消防救援、应急避难设施用地”。

2.贯彻落实党的二十届三中全会精神，加快完善国家储

备体系。根据国家储备有关规定，增加“（十）国家储备设

施用地”。

（四）调整有关条款

1.根据《中华人民共和国军事设施保护法》《中华人民

共和国邮政法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和

国未成年人保护法》《基本医疗卫生与健康促进法》等法律，

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《公共文化体育设施条例》（国务院令第382号）等国务院

文件，以及《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类

指南》（自然资发〔2023〕234号）等规定，更新调整相应

内容。

2.贯彻落实党的二十届三中全会精神，健全提升产业链

供应链韧性和安全水平制度，完善战略