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美国棕地治理分析及其对我国的启示郭鹏

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美国棕地治理分析及其对我国的启示

郭鹏梁燕华苏海棠

(西北工业大学管理学院西安710072)

摘要随着环境保护呼声的日益高涨，棕地受到越来越多的关注。本文在阐述棕地涵义的基础上，详细介绍了美国关于棕地的法律体系和治理流程，深刻剖析了美国棕地治理的筹资渠道和筹资政策，结合我国棕地的实际情况，给出了关于棕地治理与再开发的建议。

关键词棕地再开发筹资渠道

土地是人类赖以生存的基本条件，随着人口急剧增长和工业化进程的加快，人类对土地资源的过度开发，导致土地质量下降、生产能力退化，造成严重的土地污染。目前所有环境污染公害中，土地污染问题扮演着越来越重要的角色。然而由于土壤污染具有隐蔽性、复杂性和滞后性等特点，直到20世纪70年代美国爆发的拉弗运河事件、荷兰鹿特丹附近的事件和密苏里时代海滩事件等与土地污染有关的重大环境事件的频频发生才引起社会关注2)。在这些引起严重后果的环境事件背景下，国外学者开始研究一类特殊土地的治理、利用问题，这类土地被称为棕地。棕地研究在我国尚属于空白，随着环境保护呼声日益高涨，它将是一个迫切需要解决的问题。本文在详细阐述棕地涵义的基础上，重点分析了美国棕地治理体系，并针对我国棕地的具体情况，给出了在棕地治理方面的建议。

1棕地涵义

棕地最早出现在美国联邦政府的官方用语

中，用来指那些因存在一定程度污染已经废弃的或因污染而没有得到充分利用的土地及地上建筑物，不过目前并没有可以被广泛接受的棕地定义。美国环保署将其定义为由于存在环境污染或者潜在污染而使得其二次开发重复使用变得复杂的土地(,2005);加拿大国家环境与经济会议认为棕地是工业化的世纪遗留物，是由于存在已知污染或者猜想受到污染而被遗弃的，或者未充分使用的商业或工业用地，但是他们有很大的再发展潜能(,2003)。

棕地是早期工业粗放式发展用地造成的不可逆转的后果。“棕地问题是下面两个因素共同作用的结果：美国和西欧国家进行的从制造业转移的大的经济结构性调整造成工业企业规模的缩小和一些工厂的倒闭；环境立法的通过使一些特定的行业和团体对棕地的清理和治理必须承担费用。”发达国家的工业化历程在经历了200多年的历史后，从19世纪70年代开始，它们的经济发生了深刻的变革，经济重心和工作机会都发生了地域的转移。许多工厂在搬迁后留下了大量遗址，

收稿日期基金项目：国家社会科学基金(07031)资助；西北工业大学人文社科与管理振兴基金(200815)资助，西北工业大学研

究生创业种子基金(2010086)

作者简介：郭鹏(1962),男，教授。研究方向：项目评价及风险管理。

环境保护科学第36卷第3期2010年6月

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成为在环境上受到损害的棕地。随着人们对环境的认识和环境保护意识的提高，新环境法规和污染环境税法的颁布，使得发达国家污染环境较为严重的企业生产成本提高，这就造成部分企业基于利润的考虑进行国际生产市场转移或者选择倒闭，他们的原厂址也形成了棕地。

棕地多数位于大都市区的中心或商业价值较高的黄金地段，一方面，污染土地使得周围人群的身体健康和生态环境的安全面临着巨大威胁；另一方面，良好的地理位置使得污染土地开发蕴涵着巨大的商机和经济利益，只是他们的真正价值被一些可见的或潜在的危险和有害物质所掩盖。早期棕地问题并未引起社会各界广为关注，结果使得相关区域未得到有效治理。由于棕地中的有害物质危害环境和人们的健康，大量城市居民从这些区域及周边地区搬走，向郊区迁移，从而使这些社区的人口和经济萎缩，市政当局的税收减少，进而影响了城市经济的发展。因此，棕地的治理和再开发受到越来越多的关注，它在清理棕地环境危害的同时，它也提供就业岗位、增加当地的财政收入、全方位地促进了当地经济的健康发展。

事实上，棕地的治理和再开发战略可以从经济和环境方面产生双赢效益。根据2003年的美国市长协会的《美国土地的循环利用》调查报告，仅在147个相关城市的棕地的再开发就能增加约57万个就业机会，每年给这些城市带来超过19亿美元的税收收入4。

2美国的棕地治理体系

在美国大约有50万块棕地，大部分位于城市的老工业区中，在年代较为久远的郊区和小镇上也存在着不少。估计：在美国，大约有5%10%的城区土地已演变成棕地，在东北和中西部的城市，这个比例更高。目前，美国对棕地的管理与治理主要由联邦政府、州政府、地方政府和社区，以及非政