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论我国农村学前教育公共服务体系构建的阻碍与防治

【摘要】长期以来我国学前教育区域发展不平衡，城乡差别大，制约着学

前教育事业的健康发展，构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，重

点发展农村学前教育，是国家做出的重要决策。然而，由于基层政府统筹管理能

力低、社会参与缺乏动力、长效激励机制缺失、监管机制缺位等因素阻碍，当前

我国农村学前教育公共服务体系的建设现状并不理想，因此，需要从加强基层政

府能力建设、完善投入保障机制、进行舆论宣传和道德建设、健全监管机制等方

面入手，破除现有障碍，促进农村学前教育发展。

【关键词】农村学前教育公共服务体系；政府能力；投入保障机制；监管机

制

学前教育作为国民教育体系的重要组成部分，是为儿童终身发展奠定基础的

教育，具有公益性和普惠性。当前，我国学前教育城乡发展不平衡，教育资源供

给不均等，农村学前教育供需矛盾突出，据此，《国家中长期教育改革和发展规

划纲要（2010-2020年）》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中提出，

努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，重点发展农村学前教育。

1农村学前教育公共服务体系的内涵与构建

公共服务是公共管理的核心理念，是指以政府为主导的公共部门运用公共权

力或者公共资源生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。[1]

公共服务体系则是“以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、

以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。政府主导、社

会参与体制创新是其主要表现特征。”[2]

学前教育是个人终身发展的起步阶段，是大脑发育、技能发展和行为表现可

塑性最强的阶段，对未来的学习和发展有着潜在和深远的影响。对于家庭和社会

来说，有利于家庭和睦、社会稳定。因此，学前教育具有强烈的正外部性，政府

应该将其纳入公共服务体系，2012年国务院出台的《国家基本公共服务体系“十

二五”规划》》将普惠性学前教育作为建立健全基本公共教育服务体系的重点任

务。学前教育公共服务体系是指在学前教育领域内，由政府主导向所有适龄儿童

及其家长提供与经济社会发展水平相适应的一般性或普遍性学前教育服务的制

度安排。[3]农村学前教育公共服务体系是相对于城市而言的，是指在农村区域

内，由各级政府主导，满足农村适龄儿童学前教育需求，向其提供普遍性学前教

育服务的制度安排。

2我国农村学前教育公共服务体系的构建现状

2009年，全国幼儿园共有13.8万所，在园儿童2657.8万人，学前三年毛入

园率50.9%，其中，农村幼儿园6.64万所，农村公办幼儿园约占42%，农村入

园率低于城市近30个百分点，突显出区域发展不平衡，城乡差别大。[5]自此，

加快发展农村学前教育成为我国教育改革与发展规划的重点任务，2010年起，

国家启动实施了中西部农村学前教育推进工程试点项目，实施范围涉及到河北、

湖南等中西部25个省份，以期在全国农村地区新建和改扩建一批面向区域内适

龄儿童的普惠性幼儿园，提供基本的、有质量的农村学前教育公共服务。2011

年，全国共有幼儿园16.68万所，在园儿童3424.45万人，学前三年毛入园率达

到62.3%。其中，农村幼儿园5.87万所，农村公办幼儿园约占38%，在园儿童

993.79万人。[6]从整体上看，与2009年数据比较，全国幼儿园园数、在园儿童

人数都有所增加，入园率提高了11.4个百分点，而农村相应指标值却都在缩减。

因此，相关教育部门加大了面向农村的幼儿教师培养力度，教育部、财政部

2011年起着手安排“幼儿教师国家级培训计划”，主要面向中西部地区农村公办

幼儿园和普惠性民办幼儿园园长和专任教师，相关省市积极组织实施。

3构建农村学前教育公共服务体系的阻碍因素

虽然国家把农村学前教育发展作为我国教育事业改革和发展的重点任务，并

且出台了一系列倾斜政策和措施，但是当前构建农村学前教育公共服务体系仍然

存在着诸多阻碍。

3.1基层政府统筹管理能力低

从数据上来看，全国学前教育的各项指标数都在增长，而农村地区占比却都

在呈下降趋势，其根源在于基层政府统筹管理能力低，无法有效贯彻执行相应政

策和项目，并且责任落实不到位，地方财政投入力度不够。虽然国家层面出台了

一系列政策和措施要求加强农村学前教育发展，并且启动了中西部农村学前教育

推进工程试点项目，从中央财政上重点支持农村学前教育发展，然而