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地级市及市辖区职责划分研究[权威资料]

地级市及市辖区职责划分研究

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一、存在的问题

(一)市辖区的权力不完整。《中华人民共和国宪法》赋予了市辖区作为一级行

政建制的合法地位，《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》赋予了市辖区享

有本行政区域内的经济、计划、城建、社会事务等行政管理权限。但由于和地级市

的关系密切，在事关经济和社会发展的决策权等方面，市辖区在很大程度上要受地

级市的管理和制约。市辖区作为一级政府，不能和县(县级市)一样对所辖区域行使

完全职能。与县(县级市)相比，其职权不够完整，财权与事权不够匹配，管理的驱

动力不强，起不到一级政权应有的作用，是一个不完善的管理层次。由于市级部门

既是权限划分规则的制定者，又承担市区管理的某些具体职责，既是裁判员，又是

运动员，在职责划分上不可避免地带有倾向性。因此，市辖区自设立以来，在制度

设计上一直处于被动、劣势地位。由于近年来国家不断扩大垂直管理部门的范围，

使得市辖区的调控领域和管理权限愈加缩小。一些地方以维护城市规划发展的权威

性为由，不断将市辖区权力上收到地级市，市直部门向市辖区派驻分局实施管理，

使得市辖区对所辖区域的管理控制能力进一步削弱。

(二)地级市与市辖区“职责同构”问题突出。除不具备的职责外，在能够掌控

的范围内，市辖区的职责仍与市级有关部门存在交叉。市辖区政府部门的设置往往

是简单模仿地级市，行使的职能和提供的公共服务也基本相似。由于在同一行政区

域内存在市、区两个行政主体，条块矛盾极易

产生。重大项目、重要审批的权限往往集中在市级部门，市辖区的很多具体事

务往往需要地级市审批，在实际运行中呈现出极强的局限性和依赖性。相对于市辖

区而言，市有关职能部门领导的成分往往大于指导的成分。特别是在城市管理领

域，由于管理方式和组织结构决定了往往更强调部门管理，弱化了区级政府的管理

职能。“条条”因为力量有限管不到底，“块块”则因为权力有限管不到边。条块

之间往往相互推诿扯皮。市级有关部门集权过多、统得过死，没有切实划分管理层

次，影响了市辖区的积极性。

(三)地级市与市辖区争利让责现象严重。长期以来，由于在管理体制上过分强

调集权，在市与区的关系上过分强调集中统一，使区政府在行使某些职责方面处于

被动地位，突出表现为效率低下和资源浪费。有些部门习惯“一竿子插到底”，使

市辖区无权完整地规划、安排本区的发展和人民生活。随着财政分灶体制的推行，

地级市与市辖区作为相对独立的利益主体，不但存在管理与被管理的关系，也存在

竞争与对抗的关系。基于自身利益最大化的需求，双方在权力、利益、资金、项目

等方面的争夺也日趋激烈。为了提高本级政府的可用财力，市辖区越权审批、违规

建设等现象时有发生。而在义务教育、文化、环境卫生、市政公用等关系民生的城

市基础设施建设等方面，由于需要大量财政资金予以保障，地级市与市辖区往往更

加强调对方责任。市辖区与市直部门存在利益纠葛，是市辖区权力难以到位和地级

市权力下放的最主要障碍。

(四)权责不对等。一是权力与责任不对等。比如，在一些地级市，土地、国

税、地税、安全等部门实行省以下垂直管理体制，规划、房管、环保、公安、城管

执法、食品药品监管等部门由地级市直接管理。在这种体制下，一旦发生土地、食

品药品安全等责任事故，按照属地管理的原则，市辖区的行政首长往往要承担管理

不力的责任。这违背了行政管理的基本原则。二是事权与财权不对等。由于预算内

收

入的大部分归地级市所有，除经济条件较好的市辖区外，区级财政要维持一级

政府的正常运行已非常困难，但还要负担市区相当数量的基础设施建设、教科文卫

设施建设以及提供其他公共产品，市辖区“小马拉大车”的现象普遍存在。另外，

现行的税务征管方法是根据工商系统企业登记的层次来划分地级市和市辖区财政收

入的。从实际情况看，尽管纳税户在市级和区级之间互有流动，但总体上纳税户由

区级向市级转变的倾向较为明显，这将使得财政收入向市本级进一步集中。市辖区

的土地、房屋、规划、市政配套费等收入，一般全部纳入市级财政，除个别工程项

目可向市级申请外，其他均需区级财政负担。这也就进一步加剧了区级财政的困

境。

二、原因分析

(一)地级市设区及市区职责划分均缺乏明确的法律依据。首先，地级市设市辖

区缺乏法律依据。《中华人民共和国宪法》第三十条规定:直辖市和较大的市分为

区、县。根据这一条款，只有直辖市和较大的市才能设区。2000年实施的《中华

人民共和国立法