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论行政权力的制约与监督

摘要：对行政权进行制约和监督,是自行政权产生以后就无法回避的一个重大课题，而这

一课题，在20世纪80年代以后的中国正日益凸现其严峻性。行政权犹如一把双刃剑。如

果我们只重视依赖行政权推进体制转轨,而不重视规范和制约行政权,就可能在体制转轨

过程中产生一系列弊端,并最终导致体制转轨失败。总结我国以往制约行政权的全部经验,

要最大限度地遏制和防止行政权力的滥用与腐败,就必须建立有限权力政府，遵循正当程

序政府和责任政府。

关键词：行政权力制约监督政府

一、对行政权的制约和监督是世界性的普遍规律

1、20世纪以前西方国家对行政权的严格控制。资本主义国家在立国之初,政治上为了防止

封建复辟和行政专横,经济上为了保障自由竞争不受行政权干预,明确提出政府管理得越

少越好的“消极行政”理论。资产阶级思想家和法学家认为:“一切有权力的人都容易滥

用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休

止。”[1]因此,他们主张“所有权力都必须通过法律赋予,否则行政机关不得享有和行

使任何权力,与此同时,任何权力都必须通过法来制约和控制。”[2]这就第一次明确提

出了将行政权置于法律之下的“依法行政”的原则。为了保证“依法行政”原则的真正实

现,资产阶级思想家和法学家提出:“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[3]并

为此设计了一套颇为繁复的法律制度。

2、20世纪前半期西方国家行政权的迅速扩张。垄断资本主义时代的来临,对“消极行政”

理论和严格规范主义理论提出了挑战。垄断经济、福利国家的出现,要求政府全面和能动

地介入经济和社会管理,“积极行政”、服务行政、给付行政理论随之产生。与此相适

应,“依法行政”立法已不再局限于议会的立法。西方国家行政权迅速扩张的一大突出例

证,就是美国大量独立管制机构的兴起,以及罗斯福新政之后联邦政府权力的扩张。[4]

3、20世纪后半期行政权受控与扩张并存。行政权的急剧扩张,对传统行政控权理论构成了

严峻的挑战,对公民的民主和自由也构成了巨大威胁。西方有识之士惊呼:“我们必须清醒

地认识到并去正视行政控制中所固有的某些危险。如果一个公共行政制度只注重结果而不

关心人权,那么它就有可能导致独裁与压迫。”[5]因此,以二战以后美国1946年颁布的

《联邦行政程序法》为标志,西方国家纷纷开始对行政权加强控制。但是,20世纪40年代

后期开始的控权,并不是对20世纪以前控权理念的简单回归,而是实行一种控制与扩大行

政权并重、保护公民民主与提高行政效率并举的新的模式。

二、我国在体制转轨过程中需要强化对行政权的制约和监督

制约和监督行政权这一重大而古老的课题,在20世纪80年代以后的中国正日益凸现其严

峻性。行政权犹如一把双刃剑。如果我们只重视依赖行政权推进改革开放和体制转轨,而

不重视规范和制约行政权,就可能在体制转轨过程中产生一系列弊端,并最终导致体制转

轨失败。

1、体制转轨容易造成行政权力滥用。在体制转轨过程中,计划经济体制下的监控制度已经

大部分失效,建立在此基础上的行政道德也已不完全适用;而市场经济体制下的监控制度

和行政道德还没有完全建立;这就为行政权力滥用提供了条件、便利和借口。因体制转轨

造成行政权力滥用有种种表现形式:一是新的市场经济体制不配套和不健全,造成行政权

力滥用。二是旧的计划经济体制还没有完全退出经济领域,造成行政权力滥用。三是残存

的计划经济体制与新生的市场经济体制并存和同时转动,既使计划经济体制变形,又使市

场经济体制扭曲,因而诱发行政权力滥用。四是各种经济成分并存条件下的不规则和不正

当竞争,造成行政权力滥用。五是对市场经济体制下行政权行使的标准、条件、范围、幅

度和程序等还缺乏严格的法律规定,造成行政权力滥用。

2、体制转轨容易导致行政责任缺失。责任是法律制度的生命,是违法者应当承担的法律后

果。没有法律责任规定的法律不是法律,不承担责任的行政机关不是一个负责的行政机关。

但在从计划经济体制向市场经济体制转轨,从人治行政向法治行政转变的过程中,由于法

律制度不健全,导致一些行政机关只享有权力,不承担责任。这既突出表现在立法中行政机

关只要