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国外应急法制的七个特点

莫于川中国人民大学法学院教授

上传时间:2007-9-6

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关键词:突发事件/应急法制/应急法制的基本特征/国外应急法制的特点

内容提要:应急法制具有调整对象的广泛性、调整方法的系统性、调整内容的平衡性等特征；

许多国家都在加强应急法制建设并提供了许多富有教益的经验教训；国外应急法制建设呈现

出七大特点和新的发展趋势，值得研究和参考。

一、应急法制的一般特征和平衡精神

突发事件是社会生活的一部分，日益增多，影响很大，无法回避。它具有如下特点：第

一，非预期性。也即事出意外，这是非常明显的特点。第二，巨大的危险性。如果不能有效

控制事态发展，后果将会非常严重。第三，紧迫性。必须尽快采取应对举措，行动者是在与

死神赛跑。第四，不确定性。一个事件发生后，下一步的事态发展很难予以判断。当然，突

发事件发生后，如能进行有效的紧急控制，不一定导致公共危机；但是很多情况下，突发事

件往往导致公共危机，必须采取应急手段去应对，这称为公共危机应急管理机制，这一机制

的法律保障体系就是应急法制。如何建立与完善应急法制乃是法学界和法律实务界的重大使

命。应急法制是指一个国家和地区针对突发事件及其引起的公共危机所制定或认可的，处理

国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的社会关系的法律原则和规则的总

和。应急法制是一种特殊的法律现象，关系到一个国家或者地区民众的根本和长远的利益，

关系到公民的基本权利。其基本特征是：

1．调整对象的广泛性。应急法制旨在以法律手段调整突发事件的应对处置，其调控的

对象是突发事件及其引发的公共危机。众所周知，突发事件的范围非常广泛，种类和形态复

杂多样，根据不同的标准可对突发事件作出不同的分类，一般将其分为突发的自然灾害、事

故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。上述分类是一种开放性的结构，每一类突发

事件所包含的具体形态是多种多样的，应急法制要对之进行法律调整。

2．调整方法的系统性。也即事前预防、事中应对和事后恢复相结合。应急法制的功能

并非单纯针对已经发生的突发事件采取应急举措，而是采取预防与抗御并重的原则，将应急

法律规范与突发事件的产生发展与变化过程相对应，进行全方位、全过程、持续性和阶段式

的调整。譬如我国《消防法》、《防洪法》、《防震减灾法》等都贯彻了以预防为主，预防、应

对、恢复相结合的方针，把应对突发事件贯穿于危机管理的全过程，尤其强调危机前管理活

动的重要性。危机管理过程论认为：危机管理可以分解为如下两个层面和两个阶段：危机前

对策——预防减灾（mitigation）和事前准备（preparedness）；危机后对策——快速应对

（response，responsiveness）和恢复平常（recovery）。[1]基于此，应急法制从时间脉络上

将公共危机应急管理分为预警阶段、准备阶段、应急处置阶段、评估恢复阶段这样四个紧密

相连的阶段，它们分别对应着内容不同的法律关系，应急法制对之提出的合法性要求也有侧

重。譬如，在预警和准备阶段，主要的法律关系是政府机关负有法定的作为义务及与此相应

的积极责任，公民享有知情、参与的权利和配合的义务；在应急处置阶段，法律关系的重心

在于政府机关享有紧急处置权力并负有依法应急的义务，相对方须履行服从管理、提供帮助

的法定义务，但有权获得最低限度的人权保障；在恢复阶段，应急法制主要调整的法律关系

是行政紧急权力的确认、法律纠纷的解决、私人合法权利的救济等。一个完善的应急法制必

须兼顾上述内容，方能将整个公共危机管理的全过程纳入法治化轨道，实现公共应急法治化

的目标。

3．调整内容的平衡性。从应急法制的内容看，它对应急法律关系的各方主体在权利义

务配置上是不均衡的。这主要表现为政府权力的优先性和公民权利的受限性。政府权力的优

先性有两层含义：在应对公共危机的过程中，政府权力优先于公民权利，也即在突发事件应

对过程中特别是紧急状态处置过程中政府可以限制、暂停某些公民基本权利的行使；政府权

力在个别情况下优先于法律，即“在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公

共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施”。[2]在这种享有

优先性的权力格局中，与审议表决式的立法权、被动居中的司法权相比较，积极主动、广泛

灵活的行政权力具有某种优越性，因为行政权力本身肩负着社会管理的基本职能，而且在突

发事件和公共危机应对过程中拥有人力、资源、技术、信息、体制等方面的独特优势。公民

权利的受限性不仅表现在前面提