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如何理解与适用行政处罚追责时效

相关法条

《行政处罚法》第三十六条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

行政处罚追责时效，是指对违反行政管理秩序的当事人追究行政责任、给予行政处罚的最长期限。行政机关超过该追责期限才发现违法行为的，不再给予行政处罚。《行政处罚法》第三十六条即是关于行政处罚追责时效的规定。

PART.01“未被发现”的判断标准是什么？

其中，“未被发现”的判断标准，原则上是以行政机关是否已经立案为标准；或者虽然没有正式立案，但已经对违法行为进行了初步的调查取证，也属于对违法行为的发现。

如果违反行政管理秩序的行为在发生的两年内已被行政机关发现，但违法行为人在两年内未被查获或者违法行为人故意逃避行政处罚，在两年后被行政机关查获的，仍应当依法给予其行政处罚。

这里的行政机关不能仅仅理解为具有法定管辖权的行政机关。不具有管辖权的行政机关在两年内发现违法行为并立案后，在两年期限届满后发现自己无管辖权的，移交给有管辖权的行政机关，不能视为违法行为超过了法定追责时效。

此外，根据全国人大常委会法工委《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函》的研究意见（法工委复字〔2004〕27号）的精神，群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。

PART.02何种情形适用五年追责时效？

行政处罚追责时效可以分为三个层面理解：一是在一般情况下，行政处罚追责时效为两年；二是在特定情况下，行政处罚追责时效为五年；三是其他法律可以根据本领域的实际情况对追责时效作出特别规定。如《治安管理处罚法》第二十二条第一款规定，违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。需要指出的是，法规、规章和规范性文件均无权对追责时效作出特别规定。

为了贯彻落实党中央关于“加大重点领域处罚力度”的要求，根据有关部门的意见，2021年的《行政处罚法》修订时增加了“五年”的追责时效规定。即，五年追责时效的适用情形是“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的”。

涉及公民生命健康安全的领域较多，典型如食品、药品、环境保护等。如果行政违法行为未造成危害后果的，不适用五年的追责时效规定，仍然只能适用两年的追责时效。

适用五年追责时效的情形要求产生危害后果，也就排除了行为犯和危险犯。相关的“危害后果”不能作“一刀切”式地机械判断，而应当从影响范围、影响程度、影响时间、受影响群体等多方面因素综合考量，需要行政处罚机关在后续的实践中制定相应的裁量基准以供参考。

与“危害后果”一样，“涉及公民生命健康安全、金融安全”也属于不确定的法律概念，行政处罚机关在实践中享有较大裁量权。其中的“公民”并非指单一的个体公民，而应当泛指公民群体，这是缘于立法者通过延长追责时效，更多地追求社会治理的公共性，而非个人救济的个体性。

PART.03追责时效从哪个时间点起算？

无论是两年还是五年的追责时效，都涉及追责时效从哪个时间点起算的问题。

根据《行政处罚法》第三十六条第二款的规定，追责时效的起算点为当事人的违法行为发生之日。实践中，多数违法行为是一次性完成的，其发生之日较为明确，但也存在违法行为有连续或者继续状态的情形，这时应当以行为终了之日为追责时效的起算点。

所谓连续状态，是指违法行为人基于同一个违法故意，实施数个同一种违法行为，违法行为之间间隔了一段时间，如多次出现超标排放大气污染物的行为。

所谓继续状态，是指违法行为较为复杂，不是一次性完成的，而是从开始到完成需经过一段时间。如违法建设行为，从着手建设开始到建成需经历较长一段时间。

例如，原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函［2018］31号）指出：“‘未批先建’违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，‘未批先建’违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条（笔者注：《行政处罚法》经2021年修订后，本条改为第三十六条，下同）的规定，不予行政处罚。”

又如，原国家环境保护总局《关于未执行环境影响评价和“三同时”制度并已投产的行为适用法律的复函》（环函〔2003〕174号）指出：“根据《行政处罚法》第29条的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。该期限从行为终了之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。根据《建设项目环境保护管理条例》第28条（笔者注：《建设项目环境保护管理条例》经2017年修订后，本条改为第二十三条第一款，下同）的规定，建设项目的环境保护设施未建设、未经验