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我国普惠托育服务发展存在的问题及政策建议

自2019年国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服

务发展的指导意见》以来，国家和地方层面密集出台一系列鼓励和支

持托育服务发展的政策举措，托育机构和托位数量快速增加，服务供

给能力不断增强，但家庭内育儿支持进展相对缓慢。结合当前家庭育

儿模式特点和托育服务发展基础，建议通过加强家庭托育支持来满足

家庭内育儿需求，即以托育机构为支点，以社区服务中心为依托，把

专业化的育儿服务延伸到家庭，把各类政策支持资源落实到家庭,对

有3岁以下婴幼儿的家庭提供专业照护服务并开展〃适儿化〃改造。

家庭托育支持是指依托各类服务资源对婴幼儿家庭的养育环境、

基础设施和活动空间进行〃适儿化〃改造，在家庭内设置具备专业化

服务功能的托位，根据家庭意愿和需求提供相配套的全方位育儿支持

服务。家庭托育支持是科学育儿指导的服务对象，是全日托、半日托、

临时托、计时托等类型托育服务的空间延伸，是基层医疗卫生机构、

妇幼保健机构、教育机构等各类资源融合服务的前端，是育儿津贴、

育儿券等生育支持政策落实到最后一公里的载体，是推动婴幼儿照护

服务体系实现居家■社区一机构相协调、医育相结合的重要支撑。

随着人口出生率持续走低、老龄化程度进一步加深、家庭规模日

趋小型化、人口流动更加频繁，加快发展普惠托育服务，日益成为最

现实、最紧迫、最突出的民生问题。2019年以来，国家陆续出台一系

列鼓励和支持托育服务发展的〃利好〃政策，托育机构和托位数量明

显增加，服务供给能力不断增强。但从调研情况看，现有托位以收费

较高的民办营利性机构服务为主，普惠性托位供给严重不足，实践中

仍存在不少制约普惠托育服务健康发展的瓶颈性因素。

一、需要重点关注的三大问题

相对于机构托育的单一服务形式而言，家庭托育支持具有普惠性、

经济性、包容性等多重优势，不仅有利于形成〃家庭为主，机构补充〃

的婴幼儿照护服务格局，而且在一定程度上可以降低财政投入成本，

解决供需错配问题。需要指出的是，加强家庭托育支持过程中，有三

方面的问题需要重点关注。

(-)如何界定覆盖范围和服务对象

作为一项普惠性的育儿支持政策，如何确定家庭托育支持的政策

覆盖范围和重点服务对象是首要问题。家庭托育支持作为育儿支持政

策的一种形式，与普惠托育服务是互为补充、互相协调的关系，共同

构成婴幼儿照护服务的政策体系,最终实现满足不同家庭婴幼儿照护

需求、降低所有家庭养育成本的目标。具体实施过程中，哪些家庭可

以享受家庭托育支持，如何科学合理确定准入门槛和条件？家庭托育

支持是否应以确有照料困难的婴幼儿家庭作为服务对象？或者重点

支持未在机构接受普惠性托育服务的家庭？这些问题都需要进一步

明确。

（二）如何设置服务标准和管理规范

作为向家庭内照料提供服务的育儿支持政策，家庭托育支持和家

政服务的区别应予以重点关注。实际上，两者的服务涵盖内容和涉及

面都存在明显的不同。传统家政服务中的婴幼儿照护服务（如保姆）

目前没有明确的标准规范指导，而家庭托育支持中的照护服务则可参

考《托育机构保育指导大纲》开展活动。同时，以政府补贴为主的家

庭托育支持本身不是纯市场行为，其服务内容和具体项目等都亟待明

确，对服务的精准性和可持续性要求更高，也更加需要界定清楚政府、

家庭及机构的责任边界。尽管与机构托育相比，家庭托育支持的服务

过程相对分散隐蔽，监督和管理难度较大，容易引发服务纠纷，但是

可以通过转变监管对象和评价方式，从服务人员的行业监管入手，加

强人员素质提升和行业约束力，进而提高服务综合质量的监督能力。

（三）如何优化服务资源和服务形式

加强家庭托育支持过程中，托育机构需要拓展服务网络、丰富服

务形式，以便更好适应分散上门、嵌入式服务方式。家庭托育支持不

同于集中式的机构服务，上门服务成本偏高，对前期投入的要求更大。

特别是在家庭托育支持尚未形成规模效应之前，综合性成本会更高，

进而影响后续服务费用定价。因此，在服务过程中如何平衡分散服务

和集中服务之间的成本效益矛盾，如何保证上门服务的灵活性和及时

性，如何保证服务响应速度与匹配调度能力，如何促进服务人员的专

业能力顺利适应以家庭为主的服务场所，以及如何评估分散上门服务

人员与家庭需求的匹配程度，等等。这些问题都需要重点关注并尽快

解决。

二、制约普惠托育服务健康发展的五大问题

(-)存在政策〃