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森林警察管理机构规范研究

第一章森林警察管理体制的历史沿革

古话说：以铜为镜，可以正衣冠；以古为鉴，可以知兴衰。森林警察作为社会历史发展的产物，有其内在发展规律和运动轨迹。研究森林警察管理体制问题，不能脱离历史、忽视历史。相反，只有认真厘清其产生和发展的历史脉络，分析并把握其内在规律，方可对其未来发展趋势作出大体准确的判断。

一、古代中国森林警察的演变

人类从森林中产生，依附于森林环境变迁而繁衍进化，森林的兴衰过程反映了人类文明的变迁过程，人类对森林的认识过程也是自身文明的跃进过程。古代中国的历朝历代统治者在开发、利用森林资源的同

时，都比较重视对森林资源的管理与保护。在阶级形成和国家产生之前的原始社会时期，部落已设执掌山林河川管理职能的官员。据《史记》和

《尚书》记载，舜时设有九种官员，其中由益担任的“虞”是其中一种，掌管山林与川泽；由契担任的“司徒”、由皋陶担任的“士”则行使类似

今天维持秩序、保卫安全等某些警察职能。到了奴隶社会时期，国家在暴力中产生，军队、法庭、监狱、警察等国家机器也逐渐设立。夏朝时的兵刑分职，使军队从单纯的对外扩张掠夺职能中分化出对内安序维稳职能，标志着古代警察基本形成。而此时的森林管理与保护，除了沿用虞职，还增加了“林衡”。据《礼记》记载，商朝设六府，其中“山虞”司木，掌管林业。周朝增设了“林衡”执掌巡林麓之禁令，并进一步根据山林的大小明确了管护任务与人员配置，“每大山，中士四人，下士八人，府二

人，史四人，青六人，徒八十人。中山，下士六人，史二人，青六人，徒六十人。小山，史一人，徒二十人”。可见此历史时期己有专门负责保护森林的机构和官员。

自公元前221年秦王朝建立至1911年清政府灭亡共两千余年的封建社会期间，中国警察职能不断发育成长，机构渐趋成型，建制日益完善，队伍逐步壮大，分工更加趋于具体和全面。此间关于山林保护的律令层出不穷，如秦朝的《田律》规定春天二月不准到山林中砍伐木材；宋朝从法律的高度强调了森林可以为野生动植物提供保护的认识，将立法保护森林资源的范围扩大到山林里的野生动物，类似于当代立法。虞、衡之

职随着这些律令的颁布施行而得以进一步强化。...............

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第二章森林警察管理体制的现状分析

一、森林警察现行管理体制的现状

关于森林警察现行管理体制最权威的表述，应该是2007年3月中央编办的核编文件。该文件提出，森林公安机关在核定编制后，继续实行林业和公安部门双重领导的管理体制，党政工作以林业主管部门管理为主，公安业务工作以公安部门管理为主。这与2003年12月国家林业局、公安部联合印发的《关于加强森林公安队伍建设的意见》规定的“森林公安机关实行双重领导的体制”是一脉相承的。追溯到1986年1月林业部、公安部发出的《全国林业公安工作会议纪要》，同样是类似的表述：林业公安机关实行双重领导、以地方为主的管理体制。管理体制作为一种制度设计，是具有制度变迁的“路径信赖”这一特点的。“路径信

赖”理论认为，在制度变迁过程中，存在着“报酬递增”与“自我强化”的机制，使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。政治和经济制度沿着既定的路径发生变迁，可能会步入良性循环的轨道而迅速得以优化，也可能会顺着原来的错误路径偏离正确的方向往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态而导致停滞。尽管尚未能对森林警察管理体制历经的演变冠以正确或错误的判定，按照上述理论其已得以自我强化是勿庸置疑的了。在对现行管理体制进行分析之前，

还应当了解一下森林警察的框架体系及其职责。目前，森林警察自上而下的组织体系分为：

（一）国家林业局森林公安局

国家林业主管部门设副厅级建制的国家林业局森林公安局，既作为国家林业局的职能司局，亦是公安部的业务司局，列为公安部十六

局，并与国家森林防火指挥部办公室合并，“一个机构、一套人马、三块牌子”，尚未有独立办公地点而是在国家林业局办公大楼办公。该局的主要职责是：掌握全国森林火情，发布森林火险和火灾信息，协调指导重特大森林火灾扑救工作；组织、指导、协调武装森林警察部队和专业森林扑火队伍的防扑火工作；承办国家森林防火指挥部的具体工作；指导森林公安工作，管理森林公安队伍；协调和督促查处特大森林案件；指导林区社会治安治理工作。该局下设处室：综合处、预防处、扑救处、政治处、督察处、治安处、侦查处。从中可看出，该局是“指导森林公安工作”而非

领导，森林公安工作的领导权主要集中在林业部门。..............

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