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重大自然灾害国际救援及其协调机制研究

一、国际救援及其协调机制模式

（一）国际救援

在《国际救灾及灾后初期重建的国内协助及管理准则》（以下简称《准则》）中,

救援方是指任何提供慈善救灾的人道主义救助组织、援助国、外国人、外国私营公

司对受灾国领土内的灾难作出回应,给予实物或者现金捐赠的其他外国实体。国际援

助方是指在某国领土上从事救灾或者通过某国领土过境参与另一国救灾的外国国

家、组织、实体或者个人。笔者认为,在国际救援中,援助方的概念界定宜从狭义的

角度去理解,即排除国内援助方,因为,当一国发生重大自然灾害后,一般国内的援助

方都会参与到救灾过程中,而国外援助方则不一定会参与进来。因此,重灾后国际救

援的主体从狭义的角度解释,更能够契合国际救援的本质。按照援助活动参与者的性

质,国际救援主体可以分为援助国、区域性的国际救援组织、由联合国主导的国际性

救援组织,等。援助国,即参与另一个国家救灾的外国国家实体,一般是通过民事或者

军事方式,提供救灾及灾后初期恢复重建援助的国家,其中民事的援助是主要方式,

而军事方式的援助在条件和要求上比较严格。区域性的国际救援组织是指即几个国

家实体通过事先达成的条约而形成的区域救灾组织,例如欧盟为了向其成员提供有

力的人道主义援助,专门成立了欧盟人道主义援助办公室（ECHO）,1998年7月亚洲

国家成立的亚洲减灾中心（ADRC）等。由联合国主导的国际性救援组织是指由联合

国为了使其成员国在重灾后能够迅速恢复,建立独特的应急组织机构等,包括联合国

粮食和农业组织、联合国儿童基金会、联合国开发计划署、世界卫生组织、世界银

行等等。

关于救援的内容,《示范法》中规定“进入受灾某国的用于救灾或灾后初期恢复

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重建的援助”,基本上包括人员、资金、物资、技术与服务四个方面,其中物资即是

向灾区提供的食品、药品及其它各种重要物质,技术和服务包括重大自然灾害发生后

提供的医疗援助,资金主要是指援助方向受灾国提供的资金。人员主要是国际救援队

伍及提供救灾或者灾后初期重建的国际工作人员。从管理学的角度来看,协调是指正

确处理组织内外各种关系,为组织正常运转创造良好的条件和环境,促进组织目标的

实现。从法学的角度讲,协调主要就是如何从法律的角度,构建相关主体能够从程序

上和实体上保持相对基本一致秩序的行为。国际协调,也不外乎是各国能够采取谈判

和磋商的方式,来达到在实体法和程序法上基本一致的行为。国际机制的出现、发展

与成熟,与国家对国际关系认识的深入程度是一致的。只有当国家意识到了某种配合

需要,并愿意为此而合作时,国际机制才能产生发展。关于国际机制的概念,目前被普

遍接受的是斯迪芬•克拉斯纳所下的定义:“国际机制可定义为一组隐性或显性的

原则、规范、规则和决策程序,在这些基础上,某一特定国际关系领域中行为者能有

类似的期望。原则是指对事实、因果和正义的信仰,规范是行为的标准,由权利和义

务界定,规则是对应当或违规行为的详细规定,决策程序是在制订和执行集体决定时

所采用的主要方式”。基欧汉对国际机制所下的定义则略有区别,“一种政府的安排

—政府通过制订或采用某些活动的程序、规则或组织制度来调节和控制跨国的和国

家间的关系”。

尽管两位学者对于国际机制的理解有所不同,但是“原则、规则、规范和决策程

序”都被认为是国际机制的四大重要要素,一方面这四个要素的是否完善有助于国

际机制的形成,从而使国际社会在某一领域内能够达成更多的共鸣；另一方面,越是

明确的原则或者规则越可以营造互信的氛围,扩展国家在该领域的决策空间,有助于

国家在信息不完全、不对称的情况下减少顾虑和不确定性,促进正常的国际交往的顺

利展开。综上,根据前述对于国际救援和国际救援协调机制的理解,可以得出重大自

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然灾害后的国际救援协调机制,本质上是指在发生重大自然灾害后,国家、地区或者

国际组织通过制定一系列的原则、规则和决策程序调整由于国际救援中涉及的人员、

资金、物资、技术和服务等方面的冲突而产生的一种国际关系。

（二）重大自然灾害后的国际救援协调机制模式

1.受灾国与援助国双边协助契约下的救援协调机制。为了应对重大自然灾害,国

家和国家之间加强了合作,自20世纪80年代以来,相继签订了一系列的双边互助条

约,例如1985年丹麦和德国之间签订的《丹麦和德国关于灾害或严重事故时互