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我国高等教育治理体系的现代化研究

摘??要：政府对高等教育的管理不仅要在内容上合法，也要在过程上合法。若制定的高等教育行政管理规范过于强调竞争和经济，会影响到高校的知名度和发展。对德国、美国、法国如何克服利益冲突进行比较法学研究，同时对我国高等教育治理体系的基本法理和法哲学进行梳理，提出建构以尊重高校自主权为基础的现代化治理体系，修正注重经济利益的评价标准。此外，还应当根据距离原则和比例原则，调整政府与高校之间的距离，以保障高等教育更好地服务于社会经济的发展。

关键词：高校结构性改革；高等教育；治理体系；现代化

一、问题提出

随着中国教育进入新时代，经济高质量发展、高等教育普及化推进、新兴城市快速发展等因素成为我国高等教育结构调整的重要动力。目前，中国已成为名副其实的高等教育大国，然而，在高等教育结构调整上，是强化对高校自律教育的研究与规范以增加高校财务的稳健性和自给自足能力，还是放松管制强化高校的自由来保障教育，这都需要深思熟虑。在此种背景下，这两种视角的矛盾逐渐加深。吉鲁（Giroux）在反对新自由主义的战争中指出以“公共”为基础的高校正逐渐企业化（商业化）[1]。《中国教育现代化2035》提出了要“建成中国特色、世界一流的高等教育体系，高等教育普及程度达到发达国家水平”。面对建设教育强国的总体部署和战略设计的要求，针对高等教育结构调整面临的问题必须进行重新审视[2]。

尽管我国出台了高等教育相关的方针政策和行政法规，但高校债务问题引发的财政危机现象并未从根本上得到解决。尽管我国高等教育的纵向层次结构日趋成熟，但重点高校均集中于一、二线城市，中小城市高等教育逐渐稀薄。不仅如此，教育部关于高等教育的管理规范并没有充分发挥作用。高等教育与社会之间的讨论与沟通没有充分考虑，现行的部分行政管理规范已不合时宜。基于这一背景，有必要审视高等教育治理体系的标准、内容和方式是否恰当，以及存在的问题，甚至应当检讨问题的根本性成因等。基于上述问题，采用比较分析法和历史分析法进行研究，以及针对现行问题通过法学理论与法哲学进行论证，最后提出相应的解决对策。

二、高等教育治理体系的比较法审视

（一）德国高等教育治理体系的改革

德国《教育基本法》第7条第1款规定：“所有学校制度均受国家监管。”据此，虽然由州立高校根据各州的“文化主权”来制定，但受联邦监管。因此，联邦和州共同对高等教育進行监管。这意味着国家控制教育，也意味着当高等教育机制运行失灵时，国家也会直接进行管理。在德国，对高等教育管理的态度不是片面的专制或自由放任，而是原则上尊重高校自治，但在该机制运行不正常时进行干预或者管控。德国的高等教育制度经历了两次改革。自洪堡和施赖耶尔之后，德国一直在思考和寻求保护高等教育不受“政治干预”和“经济约束”的合理化方案。20世纪60年代初期，德国高校在新自由主义浪潮、美国的高校评估体系、经济危机等因素的影响下，其治理体系临近崩溃边缘。这种情形下，改革论者和现有高校体制的维持论者之间展开了激烈争论。德国高校第一次改革的浪潮始于“68运动”，这次运动为德国高等教育的政策发展和协调奠定了基础。当时，德国正处于是否要依赖新自由主义下的美国式高等教育的争辩中，这次改革对促进德国高等教育现代化改革和改善恶劣教育环境提供了契机，又称为“技术主义高校改革”。但是，德国并没有迎合侧重于经济的新自由主义和美国的高校评价体系，而是从质的方向和价值上进行修正，有效地克服了高等教育面临的危机，落实了高水平的高等教育体系改革。针对德国而言，德国高等教育的第一个目标是在理论层面保证对质量的重视，而不是关注经济效用。在德国，高等教育以公办高校为中心，落实联邦和州的财政责任。同时，企业为了落实社会责任，加强了对公办高校和民办高校的资金支持力度。

德国高等教育的第二次改革浪潮始于1999年的《博洛尼亚宣言》（BolognaDeclaration），这次改革推动了欧洲高等教育的质的飞跃[3]。然而，在《2005年卑尔根宣言》和《2007年伦敦宣言》中，讨论的重点是提高和保证高等教育质量，而不是高校的数量增长。德国一直在规划一个不同阶段的规模教育体系，如通过考试攻读硕士和博士课程，而目前转变为面向硕士和博士生的“两级教学系统”。此外，在引入欧洲学分转换系统（ECTS）的同时，还引入了相对评价学分系统和模块系统。

但是，需要注意的是，这种外部变化并不意味着向美国式高等教育体系量化的转变，而是追求一种和谐的方式，在保证德国高等教育质量的同时，部分适用简便的美国模式。关于引入竞争自由这一德国高等教育改革的核心理念，克恩斯滕在德国公法学者大会上明确解释了其含义，即不是在无限竞争的自由下脱离高等教育，而是引入竞争自由进而创造竞争以实现公平。因此，德国在一定时期内接受欧洲其他国家的教育，并获得全球化教