公共行政经典选读系列--1古德诺 政治与行政--一个对政府的研究.pdf

脉络、进路与局限：关于古德诺行政集权的一个分析

一引言

20世纪初，美国后来居上，与欧洲传统帝国实力比肩。这个时期，美国的

政治研究实现了从政治思想向政治科学的重要转向。换句话说，处于这个时代的

众多政治人物实际上是美国最后一批政治思想家，也是美国最早一批政治学家，

而古德诺（FrankJ.Goodnow，1859-1939）则是这一转向过程中的代表人物，其

思想遗产影响至今，并仍有进一步探讨和研究的价值。

二古德诺政治与行政研究的思想集成

一般认为古德诺的贡献在于其政治——行政二分法。实际上，并非古德诺最

早提出政治——行政二分法。威尔逊（1887）已经提及了政治——行政的分立，

而威尔逊的这一思想的渊源又可以追溯到德国的斯坦因。斯坦因认为国家是一个

有机体，是一定社会秩序条件下的人格主体，具有心理学意义上的意志与活动的

两相对立，具体表现为宪政与行政的关系。而国家的宪政不能包有行政，此恰如

意志本身，不能就是行为或者劳动一样。

实际上，古德诺最大的贡献在于对政治——行政二分进行了进一步阐释，并

提出了独创性的行政管理思想。总结来看，古德诺关于政治与行政的理论主要包

括以下几个方面:(1)政治——行政二分思想的再认识。古德诺认为在所有的政府

体制中，都存在着两种功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，分别称为“政

治”与“行政”。但理论上两相分立的极端原则无法成为具体政治组织的原则，

即实践中政治与行政的分离据有操作上的不可行性。（2）政治对行政的适度控制

是政治与行政实现协调的重要基础。既然政治、行政二分只是理论建构上的设想，

那么如何在经验世界实现政治、行政的协调就至关重要。古德诺的答案是实现表

达功能的政治对执行功能的行政的一定控制。途径是在对行政功能界定的基础上，

将行政内部分为执行、司法、准司法、统计、半科学功能。政治控制仅针对执行

功能，其他功能独立。（3）行政集权化是对政治行政协调的必要途径。行政机构

根据权力大小分为执行机构（行政首脑、总统或者首相）和下层文官（公务员）。

行政执行机构，尤其是政府首脑应该受政治控制，并随政治相进退，而下层文官

应该是独立并且常任的。行政权力应该集中到首脑处，以实现政治与行政的协调

和意见表达的实际执行。（4）政党的法外调节是美国政治行政协调的独特道路。

政党通过对立法机构成员的挑选和对执行机构成员的挑选，恢复了宪政体制割裂

的立法机构对执行机构的控制；政党通过对中央和地方行政官员的挑选，恢复了

宪政体制割裂的国家行政统一和集权。（5）美国政府改革的主要措施。古德诺认

为美国应该改革体制，实现行政集权；应该建立强大的政党体系，并对政党制度

和结构进行重塑；应该更经常地使用投票，以消弭选民政策评价较长时间间隔的

缺陷。

三古德诺行政集权的一个分析

（1）古德诺行政集权的脉络

社会学制度主义（SocialInstitutionalism）认为，对个体行为具有形塑

作用的制度对社会、经济、文化环境具有严格的依赖特性，其中包括存在于环境

中的符号、价值等。同样，古德诺政治集权思想也源于美国的具体情境。20世

纪初，由于工业革命的长期积累和地缘优势对战争与动荡的隔离，美国实力后来

居上，已经达到能和欧洲传统强国相比肩的水平。但政府职能转型未能满足日益

多元化的社会和多元化的大众需求，从而出现了政府与公民之间的紧张。主要表

现在：第一，过度分权带来的总体意志执行断裂。美国建国与世界上大部分国家

路径相反，即从下而上建国，现有乡镇政府，而后才有了州和联邦政府。如托克

维尔所说，“如果说美国联邦是人为的产物，那么美国乡镇则是上帝的产物”。历

史遗绪决定了美国主要行政权力分布在乡镇一级，而非州和联邦。但过度分权一

定程度上会导致联邦总体利益向下执行的断裂，从而出现联邦总体利益执行的举

步维艰。第二，行政结构变迁落后于生活结构的变化。工业革命形成城市的繁荣

和市民需求多元化的格局。与以往不同，公民对政府的需求已经从单一的保障自

由、财产和选举的政治维度扩张到提供公共服务、维护社会公平正义、提供发展

权利等多元维度。显然，政府机构还无法满足速度上过快的公民需求，从而出现

政府与公民间的紧张关系。第三，政党分赃制的弊端。美国流行的政党分赃制

（SpoilsSystem）崇尚胜者为王，败者为寇的选举理念，胜者通吃，占据联邦

从上之下所有的政府要职，而选举失败者却难分一杯羹，的唯一出路就是下次再

来。这种制度一定程度上导致寻租、腐败现象盛行。1883年《彭德尔顿法》用

功绩制（Mer