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其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。——《论语》

公私合营（PPP）模式解析

一、PPP的概念

广义PPP（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模

式，是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业与

政府进行合作，参与公共基础设施的建设。通过这种合作方式，合作各

方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项

目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作

的各方共同承担责任和融资风险。双方首先通过协议的方式明确共同承

担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最

大限度地发挥各方优势，使得建设摆脱政府行政的诸多干预和限制，又

充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。

PPP的基本形式包括：运营维护协议、管理协议、租赁购买、BT、

BOT、BLT、BOOT、特许经营、非公共机构拥有等。

狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会

资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政

府的公共服务开发运营方式。

其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。——《论语》

二、PPP模式的典型结构

PPP典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标

单位组建的特殊目的公司签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建

设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，向借贷

机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，使特殊

目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质

是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施

建设及有效运营。

三、PPP的风险归属

PPP模式设计的核心是风险分担。由公共部门和民营部门共同承担基

础设施项目的建设，并且分担相应的责任和风险，这是PPP模式在全球

基础设施建设方面广泛应用的原因。在不同的PPP项目中，由于项目的

限制和范围不同，风险的分担情况会有所不同。公共部门要实现合理的

风险转移，这是公共部门采用PPP模式的一个重要原因，而民营部门则

要求在合理的风险分担基础上，要达到预期的投资回报，这是民营部门

参与PPP模式的初衷。公共部门转移给民营部门的风险包括建设费用的

增加风险、完工延迟风险、运营费用增加风险、维护及更新费用变动风

险等。

四、PPP项目失败主要原因

1、法律保障体系不健全。

2、审批、决策周期长。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场

其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。——《论语》

价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经

长时间谈判才签署。

3、政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利

益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的

反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，

政府为维持安定也表示反对涨价。

4、政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与

合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政

府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，

政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府

承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，

但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。

5、配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配套基础设施

才能运营，如污水处理厂需要配套