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天行健，君子以自强不息。地势坤，君子以厚德载物。——《周易》

旅游景区管理论文:推进风景区管理体制改

革思考

**风景区管理体制改革取得了明显成效，集中表现为党工委领导

下准一级政府治理范式的确立。但新体制仍有不足之处，表征为行政

执法权的缺失与集中统一管理需求之间的矛盾冲突，其实质是行政管

理、行政执法主体的合法性问题。**风景区可以开展相对集中行政处

罚权工作，实现行政执法主体资格的确认与行政管理权的科学整合，

为景区跨越发展提供制度保障。

一、**风景区管理体制改革解读（一）**风景区管理体制改革概

述自**风景区管理机构批准设立以来，就一直实行着风景区管委会与

**镇政府在形式上合二为一的管理体制。一方面，按照“三定方案”

的要求，风景区管理机构暨管理委员会是句容市政府的派出机构，具

有独立的法人地位；另一方面，依据《风景名胜区管理条例》的授权

而取得行政执法主体资格。近年来，景区旧体制的种种弊端与句容

“加速赶超、决胜小康”的愿景形成了强烈的反差。市委市政府高瞻

远瞩、审时度势，着力推进**风景区内部管理体制改革，从根本上扭

转了景区管理权责分离、体制不顺的局面，在实践中取得了明显的成

效。（二）**风景区管理体制改革简析如何理解此次**风景区管理体

制改革？笔者认为，应当以全国风景区管理体制改革为背景，以《风

景名胜区条例》为基本依据，着眼于行政法基本理论，在改革实践中

寻求答案。1.派出机构的授权背景。《风景名胜区条例》授予风景区

天行健，君子以自强不息。地势坤，君子以厚德载物。——《周易》

管理机构的具体行政职权仅仅集中在查处违规建设和资源保护方面。

从行政法行政主体理论上讲，风景区管理机构只有在行使这些具体职

权时才能成为行政主体。20多年来，国内的各个风景区对管理体制

展开了积极的探索，形成了派出机构型和职能部门型两种典型的管理

体制，两者最大的区别在于前者基于政府授权而在形式上取得一定的

行政管理权，强化了管理力度，克服了后者管理职能单一、执法手段

疲软的弊端。派出机构的“授权”仍有很多值得探讨的地方：（1）授

权事项不清晰：“三定方案”中一般不会明细具体的行政管理权和行

政执法权。（2）上级政府的“授权”本质上是一种“委托行政法律关

系”，派出机构行使政府所授予的职权产生的行政法律效果当然归属

委托机关——上级政府。2.党工委制度的功能释放。**风景区面积广

阔、人口规模大、渗透各类经济实体、囊括集镇和农村。景区管委会

仅仅依据句容市政府的授权进行管理，实然无法满足景区长远的发展

需要。基于此，景区党工委代表句容市委市政府在行政区划调整后的

**景区内对经济、行政、社会事务实行统一的领导和管理，将大面积

的农村地区纳入到党工委的党务治理中，在景区专业化建设管理的同

时，将镇村政务和事务抓紧抓实，积极推进农村产业结构调整、发展

现代农业、繁荣农村经济，建设社会主义稳定和谐的新农村，实现“决

胜小康”的战略目标。（建议一）（三）**风景区新管理体制之反思**

风景区取得了一级政府的管理效应，但仍面临制度困境，在内部管理

关系得到较好地理顺之后，外部治理的尴尬日益突显。风景区管委会

在实定法上行政执法权的缺失与景区综合行政管理的需求之间的矛

天行健，君子以自强不息。地势坤，君子以厚德载物。——《周易》

盾并没有得到根本缓解。景区方面一定还会对05年“黄牛”状告管

委会的案件记忆犹新，更会对今年6月23日《扬子晚报》对**景区

执法大队的报道颇有感触。二、相对集中行政处罚权与综合行政执法