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《国办二十五条》为政府投资基金铺设高质量发展之路，万字长文逐条解读

2025年1月7日晚，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办[2025]1号，以下简称“《指导意见》”），围绕政府投资基金的八个方面提出了共计二十五项发展举措，引发了行业广泛的关注。其通过国办文件发布本身就具有着鲜明意义——政府投资基金作为一只重要的市场力量，得到了国家的关注和认可，为其高质量发展规划了具体的蓝图。本文就该如何依照《指导意见》为政府投资基金铺设高质量发展之路，进行了逐条解读。

目录

一、写在前面二、核心内容三、逐条解读

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写在前面

2025年1月7日晚，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办[2025]1号，以下简称“《指导意见》”），围绕政府投资基金的八个方面提出了共计二十五项发展举措，引发了行业广泛地关注。

这也是自2015年12月财政部《政府投资基金暂行管理办法》问世以来，以“政府投资基金”为主要对象的第一部国家级重要文件，暂抛开具体内容而言，其通过国办文件发布本身就具有着鲜明意义——政府投资基金作为一只重要的市场力量，得到了国家的关注和认可，为其高质量发展规划了具体的蓝图。

而在此文件发布之前，已有一些政策上的端倪。早在2018年资管新规发布时，就将“创业投资基金”和“政府投资基金”二者排除在资管新规约束范围之外，允许其有相对更自由、更宽阔的市场空间。随后发布的若干重要文件，例如政治局会议精神、三中全会《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》等，也基本上采用了的了“创业投资基金”和“政府投资基金”另眼相看的模式。最近一次国务院常务会议中，更是特意点了“政府投资基金”的名，在12月16日召开的国务院常务会议上，会议研究促进政府投资基金高质量发展政策举措，指出要构建科学高效的管理体系，突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金，更好服务国家发展大局。要发展壮大长期资本、耐心资本，完善不同类型基金差异化管理机制，防止对社会资本产生挤出效应。要健全权责一致、激励约束相容的责任机制，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。笔者相信，去年12月16日召开的这次国务院常务会议推动了《指导意见》的出台，而其中仅间隔了不到一个月，彰显出国家对这一行业的关注、重视以及推动其高质量发展的决心。

不过从另一面而言，之所以这么快，内容这么丰富，恐怕与政府投资基金经历近十年发展而来面临的诸多问题也有较大关系。自2015年财政预算改革为始，各地纷纷开始设立“政府投资基金”（市场更多称呼为“政府引导基金”，但此并非正式文件用语，故本文全部以“政府投资基金”称呼，下同）。土地财政时代逐渐落幕，而“合肥模式”为股权财政时代拉开了序幕，各地政府纷纷效仿合肥经验，以“政府投资基金”为主要战场推动地方经济发展和产业结构调整，从“土地招商”、“政策招商”开始向“投资招商”转变，也彻底改变了政府投资基金的生态，逐渐从“引导基金”转变成了“招商基金”，带来了诸多问题。国家级、省级、市级乃至区县政府都各自成立的相同或类似主题的政府投资基金，造成了个别领域和“赛道”成为人为热点，引发行业内投资的“通货膨胀”，高估值带来的行业赚钱效应快速消失，引发了对社会资本形成挤出效应的担忧。在这当中，政府投资基金的市场化运作也面临着多重挑战，有的基金市场化运作不足，募投管退能力弱，无法发挥其应有效果；有的基金则过于市场化，缺乏对财政资金的有效敬畏，造成了财政资金的浪费和流失，甚至引发腐败现象。

这些问题，在社会资本逃离股权投资行业，国有资本独木苦支的当下，如何妥善引导和化解，变得更加重要。国家选择在这个时候出台《指导意见》，也足见国家对行业的充分了解和关注。

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核心内容《指导意见》共八章二十五条，围绕总体要求、找准定位、完善分类分级管理、加强统筹整合、提升专业化市场化运作水平、优化退出机制、强化内控建设和加强组织保障等八个方面展开，其中笔者认为比较关键的内容包括:一、对“政府投资基金”的定位在“聚焦、吸引、支持、培育”八字。并将其分类为产业投资类基金和创业投资类基金。

二、合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用。存量和增量政府投资基金的存续期限有望延长。

三、严格控制区县政府设立政府投资基金，财力、资源足以设立的，审批权提级到市级政府审批。其他党政机关、事业单位不得新设政府投资基金。

四、政府采取注资国有企业方式设立基金，明确相关资金专项用于对基金出资的，原则上按照政府出资有关要求管理。

五、政府财政支出节奏和基金设计及投资节奏要平衡，避免资金紧张或闲置。

六、省级人民政府是地方开展政府投资基金工作的核心，发挥统筹规划、统筹管理、加强指导的职责，约束下级政府