加速政府投资基金的规范化及市场化运营 ——基于城投视角解读《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》 202501 -新世纪.pdfVIP

政策评论

加速政府投资基金的规范化及市场化运营

——基于城投视角解读《关于促进政府投资基金高质量发展的

指导意见》

公共融资部周晓庆

一、政府投资基金在城投转型中的作用

政府投资基金自2002年试水以来，呈持续扩量态势，并在城投转型需求加

剧的情形下愈加受到地方政府的重视，成为地方政策及资金引导作用于产业布局

的重要工具。政府投资基金拟通过公共资本投入，吸引社会资本参与，以市场化

方式运作来支持地区重点产业发展。目前来看，地方产业投资运营是城投企业的

主要转型方向之一，在诸多转型案例中，其又以政府投资基金为重点业务方向及

核心资产。化债背景下城投新增融资受到严控，各地产业投资运营主体自一揽子

化债政策推行以来加快组建。对于城投企业来说，参与政府投资基金，一方面可

获取来自财政端的资金，另一方面有望培育出未来的现金流，改善资产负债表，

在促进地方经济增长和产业升级的同时也完成自身的转型。但随着国资的大量入

场，投资基金招商引资和科技创新的诉求矛盾、国资保值与耐心资本的属性区别、

区域同质竞争等问题逐步显现。

2025年1月7日，国务院办公厅《关于促进政府投资基金高质量发展的指

导意见》（国办发[2025]1号，简称“国办1号文”）出台，对政府投资基金的

定位、管理和运作等提出具体要求，也对正在转型过程中的城投企业带来机遇与

挑战。

国办1号文肯定了政府投资基金在支持现代化产业体系建设、加快培育发展

新质生产力方面的作用，因此产业投资类基金仍是地方推动产业升级、促进产业

集聚的重要工具，仍属城投转型可利用的资源和可服务的方向之一。同时，国办

1号文提出对基金设立进行分级管理，并加强省级政府对本地区的统筹。其中要

求县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设

立基金，应提级报上级政府审批；要求省级政府综合考虑本地区财力、产业资源

基础、债务风险等情况，找准定位，加强对下级政府设立基金的指导。在一定程

度上，部分城投企业借力政府投资基金实现转型市场化的压力或将上升。近年来

城投企业出于自身的转型发展需求以及地方政府招商引资的需求，通过代地方政

府出资设立政府投资基金的案例不胜枚举。国办1号文要求设立政府投资基金不

以招商引资为目的，可能会影响地方政府设立政府投资基金的积极性，加之县级

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政策评论

严控新设政府投资基金，预计地方新设基金数量和规模将趋于下降。同时，在“统

一大市场部署”下，中央、省级和具备产业优势地级市的基金马太效应将增强，

从而对大部分欠发达地区和区县级的经济发展和产业升级产生挤出效应。城投企

业尤其是低行政层级、经济欠发达地区城投企业的新增政府投资基金或将受限，

城投企业借力投资基金进行转型的方式面临一定压力。

当前城投企业已出资的政府投资基金未来的管理模式值得关注。当前城投企

业出资的政府投资基金，大多由政府主导，在最新政策文件指导下需将决策机制

放权给管理人，在过渡期内如何把控政府投资基金稳健运行及协调好后续政府与

市场利益取向，是城投企业在政府投资基金经营管理中的难题。在政策导向下，

政府投资基金的管理将趋于专业化和市场化，完善容错机制、绩效体系，适当放

宽返投比例、注册地等限制，逐步放权给市场，基金管理人的主观能动性将被加

强。城投企业参与的政府投资基金有望按照市场化运行实现一定的财务收益，但

也会面临盈利波动、投资亏损等风险，因此基金具体投资标的内容、相应的行业

环境变化及运行状况属于关注重点。

二、国办1号文背景解读

自2002年首支“中关村创业投资引导资金”试水以来，我国政府投资基金

1持续扩张，近年已成为地方稳投资的重要抓手之一。与此同时，为规范和指导政

府投资基金的发展，各部委陆续出台管理文件。2005年11月《创业投资企业管

理暂行办法》首次提出国家与地方政府可以设立创业投资引导基金。2015年11

月财政部颁布《政府投资基金暂行管理办法》，政府投资基金制度化管理初步形

成，并且将政府投资基金的范畴从“创业投资”领域扩展至“产业投资”、“基础

设施和公共服务”等领域。后续多个文件出台进一步完善流程链条以及管理细则。

但随着投资规模快速扩张、基金设立下沉区县，政府投资基金投向同质化、社会

资本撬动不足、资金投放