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国办1号文对政府投资基金的影响浅析

一段时间以来，一些地方政府将政府投资基金作为招商引资的工具，一些政府投资基金扎堆热门赛道，部分县区大量设立政府投资基金，导致政府投资基金吸引带动更多社会资本的吸引力降低，无法充分发挥政府投资基金的政策作用。为构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展，国务院办公厅发布了《指导意见》，在明确政府投资基金内涵的基础上，首次在国家层面明确对政府投资基金的总体定位和要求。

目录

一、明确政府投资基金的界限二、突出政府引导和政策性定位三、发展耐心资本四、分级分类管理机制五、专业化市场化运作六、权责一致、激励约束相容的责任机制七、结语

2025年1月7日，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办[2025]1号，“《指导意见》”），涵盖基金设立、募资、运行、退出全流程，提出7方面25条具体措施。这是国务院就政府投资基金首次发布规范性文件，对于过往以财政部《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号，“210号文”）和发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号，“2800号文”）为核心的政府投资基金管理体系，具有重构和统领作用。长期以来，政府投资基金为支持产业发展和科技创新发挥了重要作用。但是，一段时间以来，一些地方政府将政府投资基金作为招商引资的工具，一些政府投资基金扎堆热门赛道，部分县区大量设立政府投资基金，导致政府投资基金吸引带动更多社会资本的吸引力降低，无法充分发挥政府投资基金的政策作用。在上述背景下，为构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展，国务院办公厅发布了《指导意见》，在明确政府投资基金内涵的基础上，首次在国家层面明确对政府投资基金的总体定位和要求，即(1)突出政府引导和政策性定位、(2)发展耐心资本、(3)完善分级分类管理机制、(4)权责一致、激励约束相容的责任机制、(5)专业化市场化运作。

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明确政府投资基金的界限

《指导意见》明确，政府投资基金，是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。

由此可见，区分政府投资基金与一般国资基金或市场化基金的主要区别是资金来源。政府投资基金的出资来源中包括政府通过预算安排的出资，这一点尤为关键。政府出资形式可以多样，包括通过预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资、注资国有企业并明确相关资金专项用于对基金出资等三种类型，但其共同点都是资金来源于政府通过预算安排的出资。换言之，只要基金出资来源里包括政府通过预算安排的出资，无论占比多大，均导致该基金成为政府投资基金。但是，如果基金出资来源不是政府通过预算安排的出资，而是国有企业自有资金、经营利润，即使出资资金是政府对国有企业的注资，但该等注资并非明确专项用于对基金出资，仍不会导致该基金成为政府投资基金。

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突出政府引导和政策性定位

《指导意见》第一条开宗明义，政府投资基金要突出政府引导和政策性定位。为此，《指导意见》将政府投资基金按照投资方向分为产业投资类基金和创业投资类基金。前者聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目；后者围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，解决重点关键领域“卡脖子”难题。

上述投资方向与目前政府投资基金聚焦和着力的方向基本一致。不同的是，《指导意见》进一步提出了新的限制要求：1.同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但允许不同政府投资基金共同投资于同一项目或接续投资于同一项目。对于存量的同类基金，并不强制合并或注销，而是鼓励推动基金重组，同时，新设同类基金将受到限制。2.明确政府投资基金不是招商基金、返投基金。作为落实中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》的措施，《指导意见》要求不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例。这一点与目前政府投资基金的设立目的和实践有很大不同，目前返投要求、税收贡献、招商引资几乎是政府投资基金的标准配置，彻底改变这一局面的难度预期较大。

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发展耐心资本

《指导意见》第（四）款要求合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，这与要求政府投资基金着力投早、投小、投长期是一脉相承的。实践中有与发展耐心资本相反的，与政府投资人让利金额挂钩、鼓励政府投资人尽早退出的让利机制。比如，在政府投资人出资三年内，其他投资人可以投资本金及固定利息的价格受让政府投资人持有的基金份额；在政府投资人出资三年后，其