土储专项债的“前世今生”.docx

目 录

一、什么是土储专项债 5

（一）土储专项债与土地储备的定义 5

（二）土地储备项目资金来源的阶段划分与监管变化 6

二、第一轮土储专项债发行回顾：2017-2019年 9

（一）总共发行1.5万亿：每年发行规模递增，2019年后发行节奏更为均匀 9

（二）地区和期限分布：经济大省分配额度更高，平均发行期限多在5年以内 10

三、新一轮土储专项债怎么看？ 11

（一）为何重启土储专项债？ 11

（二）本轮土储专项债和上一轮有何区别？ 12

（三）土储专项债重启的三个问题？ 13

1、全年额度有多少？ 13

2、额度怎么在各地区分配？ 13

3、对实体经济和债券市场的影响 13

四、风险提示 14

图表目录

图表1 地方政府债券分类 5

图表2 土地储备三个阶段以及土储专项债发行使用流程 6

图表3 土地储备项目资金缺口融资方式的监管规定及其演进 7

图表4 土储专项债发行节奏与占比-月度 10

图表5 土储专项债/新增专项债-年度 10

图表6 各地区土地储备专项债发行规模与GDP、土地出让收入排名情况 10

图表7 土储专项债发行规模-分期限 11

图表8 土储专项债规模加权发行期限-分地区 11

图表9 地方新增专项债发行进度 11

图表10 2022年来地方政府土地出让收入持续下降 12

图表11 2022年来地方政府性基金收支处于收缩态势 12

图表12 当前房地产进入新发展阶段，房地产开发投资与政府土地出让收入承压 12

一、什么是土储专项债

（一）土储专项债与土地储备的定义

地方政府土地储备专项债券（以下简称土储专项债）是地方政府新增专项债的一种，按照《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》的定义，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收

益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。从资金用途来看，土储专项债主要是为了弥补土地储备项目的资金缺口；从使用流程来看，土地储备项目由

土地储备机构确定计划、编制预算、报批并具体实施，已批复项目资金不足部分由省级政府发行土储专项债解决，土地储备机构按照财政部门批复的预算执行，按照土地收储的工作进度提出用款申请。

图表1 地方政府债券分类

ind，华创证券

土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，具体实施由土地储备机构执行。具体来看，土地储备可以划分为三个阶段，包括征购阶段、储备阶段以及出让阶段。

第一个阶段为土地征购阶段，是土地储备机构取得土地的过程，主要工作涉及到拆迁安置补偿，获得的土地为生地/毛地，尚需进一步处理才可进入储备以待出让；

第二阶段为土地前期开发阶段，主要工作涉及到与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设，此阶段后土地由生地/毛地变为熟地/净地，达到可供出让状态；

第三阶段为土地交易阶段，土地储备机构按照有关计划，采取招标、拍卖、挂牌等市场化方式将储备土地出让从而获取收入。

总的来看，土地储备流程中的一、二阶段所需资金较大，土储专项债资金主要用于这两个阶段。

图表2 土地储备三个阶段以及土储专项债发行使用流程

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（二）土地储备项目资金来源的阶段划分与监管变化

根据土地储备资金财务管理的相关规定，按照是否新增地方政府债务，土地储备项目的资金来源可以分为两类：第一类是足额部分，不需要额外融资，包括从国有土地收益基金、已供应储备土地产生的土地出让收入和其他财政资金中安排用于土地储备的资金，第二类是缺口部分，土地储备过程中所需资金较为庞大，仅靠财政拨款难以满足，需要额外举借债务，主要方式包括土地储备贷款、土储专项债等。

关于土地储备项目资金缺口部分的融资方式，随着地方债务管理的规范化、以及房地产行业发展思路的调整有所变化，可以划分为四个阶段：

第一阶段：2001年至2015年，缺口部分主要采取土地储备贷款的方式，为防范化解地方政府隐性债务2016年起被禁止。2001年4月，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）发布，明确有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，金融机构要依法提供信贷支持，可以视为地方政府开展土地储备的起点。本阶段

内地方政府公开发行债券的机制尚不成熟，土地储备项目资金缺口部分主要通过贷款方式筹集。根据财政部2007年发布的《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综[2007]17

号），允许土地储备机构按照国家有关规定举借的银