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降低行政成本的理论问题

一、“降低行政成本”的背景

在我国官方文件中,首次使用“行政成本”概念并提出“降低行政成本”要求,是中共十六大工作

报告。报告把“降低行政成本”作为“深化行政体制改革”、“推进政治建设和政治体制改革”的重要内

容,指出要“进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成

行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”十六届四中全会《关于加强党的

执政能力建设的决定》则进一步把“降低行政成本”作为“改革和完善党的领导方式”的重要举措,

指出,要“围绕提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源、加强行政体制改革的总体研究,继续

推行行政体制改革。”中央如此强调“降低行政成本”,当然是对既有执政理念的继承和发展。是对

执政为民、精兵简政、精简机构、压缩编制、节约开支等思想的推进。但是在现阶段中央特别强

调“降低行政成本”,却是在新的经济社会条件下,审时度势,适应环境变化,加强自身建设的重要举

措。我们认为以下背景不能忽略。

第一,经济体制改革的要求。

经过20多年经济体制改革,我国已经基本形成市场经济体制。市场经济是以效益为目标的,

自我运行、自我调节、自我激励的体系。这种体系的建立,一方面为我国经济发展找到了持久不

竭的动力;

另一方面也对我国行政管理提出了新目标和新要求。这就是行政必须为市场经济提供有力的

支持和保障,从而实现我国经济快速、稳定、持续发展的宏伟目标。这种支持和保障集中体现在

三个方面。

一是行政管理同市场运行分离,给市场经济留下足够的独立的活动空间,也就是“避免干预”;

二是提供一个平台,也就是建设一个好的“制度框架”;

三是提供及时有效的服务,也就是“保障有力”。

这三个要求归纳起来就是经济部门同行政部门合理分工。

市场主要负责提供私人需要的产品和服务,行政部门主要提供公共产品和服务,两者相互配

合,共同促进经济社会发展和繁荣。这种分工暗含着一个共同的前提,就是行政部门也必须按市场

经济运行的速度、节奏,高效率、低成本运转。消除工作低效,开支无度,窒息甚至扼杀市场经济活

力的问题。

第二,经济全球化和WTO的推动。

经济全球化一直是影响各国经济社会发展的重要因素。加入WTO以后,我国融入国际社会

的步伐大大加快。这种融入对我国“行政成本意识”的形成和“行政成本”的控制带来两方面的重要

影响。

一是外来压力空前加大。随着外国企业越来越多地介入中国市场,它们也越来越强烈地对我

国行政管理体制的改革提出要求,要求同国际接轨,要求根据世界贸易组织的基本规范、按照商业

交往的一般惯例进行管理。具体说,就是要尽量降低国际资本介入中国经济的门槛,尽力为它们提

供满意的服务,降低国际资本在中国的运作费用。其核心之一,就是迫使中国对它们降低管理成

本。

二是内在的推力空前加大。我们知道,我们实行对外开放,让外国企业进来,不只是为我国企业

请来了先生,更重要的是增加了对手,而且是许多方面都比我们强大的对手。竞争、一种实力极度

悬殊而不得不为生存拼搏的竞争已经全面展开。成本是企业竞争的重要支柱。行政成本又是企业

成本的重要组成部分。

因此,在企业努力降低生产经营成本的同时,必然要求国家尽量降低赋予企业的行政成本。需

要指出的是,同许多国家相比,由于我国企业实际承担的行政成本较高;与此同时,内资企业的行政

成本又大大高于外资企业,结果造成内外资企业行政成本负担不平等,严重失衡,企业要求改革的

呼声非常迫切。

第三,先行国家公共行政管理改革经验的启示。

早在半个世纪以前,一些发达国家就开始讨论并着手推进公共行政管理改革,提出降低行政

成本的要求。经过由“传统行政”到“公共管理”再到“新公共管理”等三个阶段的发展,它们的政府效

能大为进步,行政成本明显降低。据国际合作和发展组织资料,从1980年到2000年,美国政府开

支占GDP的比重由314%降低到299%,英国由43%降低到37%,德国由479%降低到433%。

作为现代国家的特点,一个好政府不仅必须是负责任、有效率、廉洁的政府,同时也必须是廉价政

府的概念已被广泛接受,形成社会共识。

综上所述,“降低行政成本”已经是当今经济社会发展的共同趋势和要求。

二、“行政成本”的深刻内涵

对于行政成本,目前普遍接受