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农村土地三权分置改革的地方实践模式

一、农村土地三权分置改革的政策背景与内涵

（一）三权分置改革的政策演进

2014年中央深改组审议通过《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，首次提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的改革框架。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，标志着三权分置制度正式确立。这一改革旨在解决土地细碎化、流转效率低等问题，为农业现代化提供制度保障。

（二）三权分置的权能划分与法律依据

根据《农村土地承包法》修订案（2018年），集体所有权体现为发包、监督和收回权；承包权强调农户对承包地的占有、收益和继承权；经营权则允许通过出租、入股等方式流转。改革突破了原有“两权分离”模式下经营权流转受限的困境，形成了“集体—农户—经营者”三层权利结构，为土地资源配置优化奠定基础。

二、典型地区的改革实践模式

（一）东部地区：浙江“确权+流转”模式

浙江省通过全域土地确权登记，完成承包地测绘面积1580万亩，确权率98.7%。在此基础上，创新流转机制，例如湖州市建立“预流转+竞价交易”平台，实现土地流转价格年均增长6.5%。截至2022年，全省土地流转率达65%，带动家庭农场数量突破4.2万家。

（二）中部地区：湖北“股份合作”模式

湖北省京山市推行“土地股份合作社+职业经理人”机制，农户以承包地入股，合作社统一经营，收益按股分配。试点村雁门口镇农户年均增收3200元，土地产出率提高20%。该模式被农业农村部列为全国典型案例。

（三）西部地区：四川“三权分置+产业融合”模式

成都市郫都区将土地经营权与乡村旅游结合，打造“田园综合体”。通过颁发《农村土地经营权证》，引入社会资本开发农业观光项目，带动当地农民人均年收入从1.8万元增至3.5万元（2017—2022年）。

三、地方实践中的创新机制与成效

（一）产权交易市场建设

江苏省农村产权交易信息服务平台数据显示，2022年全省土地经营权交易额达412亿元，同比增长23%。南京市建立“三级市场体系”（区—镇—村），实现交易鉴证、抵押登记一站式服务，抵押贷款规模突破80亿元。

（二）新型经营主体培育

山东省潍坊市通过经营权抵押贷款支持家庭农场发展，累计发放贷款34.6亿元，培育市级以上示范农场1270家。研究显示，规模经营主体的土地利用率比散户高15%—20%。

（三）集体经济组织功能重构

广东省佛山市南海区开展“三旧改造+土地整备”，集体以土地作价入股产业园区，村集体年均分红增长25%。2022年全区农村集体资产总额突破900亿元，居全国县域首位。

四、改革实践中的问题与挑战

（一）产权界定不清引发的纠纷

农业农村部统计显示，2021年全国土地承包纠纷案件达4.3万件，其中38%涉及经营权流转合同不规范。例如湖南省某县因流转合同未明确经营权抵押条款，导致金融机构拒贷案例占比达27%。

（二）经营权稳定性不足

中国人民大学调查表明，52%的新型经营主体担忧流转期限过短（平均5—8年），影响长期投资意愿。安徽省部分茶园因流转到期后无法续约，导致基础设施闲置损失超千万元。

（三）配套制度衔接不畅

土地经营权抵押贷款仍面临估值难、处置难问题。贵州省数据显示，2022年土地经营权抵押贷款不良率（2.7%）高于涉农贷款平均水平（1.9%），反映出风险补偿机制不完善。

五、深化改革的路径选择

（一）完善法律保障体系

需推动《农村集体经济组织法》立法，明确经营权物权属性。参照重庆市试点经验，建立经营权登记与不动产登记信息互通机制，降低交易成本。

（二）创新市场化运作机制

推广浙江省“土地银行”模式，由村集体集中托管零散土地，再统一流转给经营主体。宁波市试点表明，该模式可使流转价格提升10%—15%。

（三）强化利益联结机制

借鉴四川省崇州市“农业共营制”，构建“农户+合作社+职业经理人”利益共同体。数据显示，参与共营制的农户年均增收达4500元，土地撂荒率下降至3%以下。

结语

农村土地三权分置改革的地方实践表明，通过制度创新激活土地要素，能够有效促进农业增效、农民增收和农村发展。但改革深化仍需破解产权稳定性、市场流动性、利益协调性等深层矛盾。未来应加强顶层设计与基层创新的良性互动，推动改革从“试验探索”向“系统集成”升级，为乡村振兴提供持续制度动能。

（注：文中数据来源于农业农村部《中国农村政策与改革统计年报》、各省乡村振兴战略实施评估报告及公开学术研究成果。）