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安徽省政府要求烟花爆竹企业整体退出合肥中院一审判决认定政府行政行为违法*杨晴【当事人】原告：安徽翔鹰花炮有限公司等24家企业（系正常生产经营烟花爆竹的生产企业）被告：安徽省政府案情：2013年12月27日，被告安徽省政府作出皖政办（2013）45号“安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见（以下简称《退出意见》）的通知”（以下简称45号通知）。《退出意见》限定全省现有的75家烟花爆竹生产企业必须在2014年年底前整体退出，分两批进行。24个原告均在第二批整体退出企业名单中。《退出意见》同时要求各级政府要健全和强化烟花爆竹生产企业整体退出组织协调机制，确保按时完成任务，明确省财政按每户80万元的标准安排专项资金用于退出企业补助，有关市、县应根据退出企业资产等情况，给予适当补助。45号通知作出后，省安监局等省级单位和六安市、六安市裕安区、舒城县、广德县等地地方各级政府开始施行，并采取了如下发停产通知书、开动员退出会议、对厂房予以拆除等具体行为。原告不服45号通知，向被告申请行政复议。2014年7月4日，被告作出皖行复（2014）133号不予受理行政复议申请书，认为45号通知属于内部行为，复议申请不属于行政复议受案范围，决定不予受理。原告遂起诉至法院。判决结果：2015年4月20日，安徽省合肥市中级人民法院作出一审判决，确认安徽省人民政府作出的要求烟花爆竹企业整体退出的行政行为违法，并要求省政府于判决生效后60日内采取相应的补救措施。法院判决参考条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条：【当事人及其代理人的权利义务】代理诉讼的律师，有权········，有权向有关组织和公民调查，收集与本案有关的证据。2.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条：在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。3.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条：以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的证据。判决理由：该案法官认为，45号通知发出的对象虽然是各市、县政府、省政府各部门、各直属机构，其性质属于内部指令，但该通知的对象中，部分地方政府、政府部门和机构已直接依据该通知实施了与退出相关的具体行政行为，对原告的利益产生了实际影响。同时，原告已获知通知的内容，复议机关作出复议决定时亦告知了诉权，因此，45号通知的行为已外化并对外发生了法律效力。此外，45号通知针对的对象是特定的，通知中不仅明确了具体的75家烟花爆竹生产企业，还明确了第一批退出和第二批退出的企业名称和具体时间。故被告辩称45号通知不属于行政诉讼的受案范围，法院不予支持。

烟花爆竹生产企业整体退出虽然属于产业政策调整范畴，但调整应当符合法律法规的规定，不能因此损害相对人的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，被告对具体行政行为合法负有举证责任。本案中，被告提供的证据除皖政办（2010）61号文件外，其余均是45号通知作出后形成的证据，不能作为证明45号通知合法的证据使用。同时，皖政办（2010）61号文件也只能证明被告在作出45号通知前将烟花爆竹生产企业有序退出纳入产业政策调整范畴，不能证明45号通知合法。被告作出的45号通知行为，主要证据不足，依法应予撤销。鉴于45号通知决定烟花爆竹生产企业整体退出有利于国家、社会，如撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损失，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，一审判决确认安徽省人民政府作出皖政办（2013）45号“安徽省人民政府办公厅转发省安全监管局等部门关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知”行为违法；安徽省人民政府于判决生效后60日内采取相应的补救措施；驳回原告安徽翔鹰花炮有限公司等24家烟花爆竹生产企业的其他诉讼请求。评析：因为本案主要涉及行政合法性和信赖保护问题，所以本人主要从行政合法性原则和信赖保护原则加以评析。“职权法定主义”是保障职权来源合法的前提。就行政机关而言，它的行政职权必须由法律直接设定，必须依法行政。行政行为的内容、形式和程序必须符合法律要求。行政行为受法律约束，首先表现为行政行为的内容要符合法律的目的和要求，行政主体不得作出与法律相悖的行政规定或行政决定，否则构成内容违法，其行政行为的效力必将受到影响。在本案中，安徽省人民政府作出的要求烟花爆竹企业整体退出的行政行为并无相关法律法规予以支持。其提供的证据除皖政办（2